II SA/Bd 735/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi P. R. w M. na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłat za przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Powołując się na przepisy art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 67, poz. 329 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Rada Gminy w D. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z przedszkoli w Gminie D. W uchwale zamieszczono zapisy o ustaleniu opłaty miesięcznej za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, wychowania przedszkolnego w wysokości 30 zł, nie obejmującą kosztów wyżywienia i kosztów zajęć dodatkowych (§ 1) oraz – o zróżnicowaniu wysokości tej opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola (§ 2), a nadto nałożono na przedstawicieli ustawowych lub opiekunów dzieci obowiązek ponoszenia kosztów wyżywienia dzieci w przedszkolu, wskazując jednocześnie dyrektora jako podmiot właściwy do ustalenia dziennej stawki żywieniowej na podstawie kalkulacji kosztów towarów zużytych do przygotowania posiłków (§ 3). W § 6 uchwały ustalono datę wejścia w życie uchwały na dzień podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008 r., zaś z treści § 7 wynika, że uchwała podlega ogłoszeniu poprzez rozplakatowanie na terenie gminy. W uzasadnieniu uchwały powołano się na konieczność podwyższenia czesnego za przedszkole ze względu na obecne relacje finansowe związane z kosztami prowadzenia przedszkoli. Powyższą uchwalę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 1 odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych w wysokości 30 zł miesięcznie bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazując na art. 6 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego podniósł, że Rada Gminy wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się do zmian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem z przyczyn ekonomicznych ustanowiła de facto opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową będą przez poszczególne przedszkola publiczne faktycznie realizowane. W skardze zamieszczono także zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) poprzez ogłoszenie podjętej uchwały w drodze rozplakatowania na terenie gminy, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w D. wniosła jej oddalenie podnosząc, że § 1 uchwały zawiera wystarczająco precyzyjną regulację, gdyż ustawa o systemie oświaty, nie nakłada na radę obowiązku szczegółowego określenia konkretnych świadczeń podlegających odpłatności oraz podania cennika odnośnie poszczególnych świadczeń. Ponadto dyrektorzy przedszkoli zawierając z rodzicami umowy, na korzystanie przez ich dziecko z przedszkoli, na ich żądanie określają w tychże umowach rodzaje zajęć, które będą realizowanie w ramach minimum programowego, a więc brak zamieszczonego wyszczególnienia nie uniemożliwia rodzicom korzystania z prawa do bezpłatnej edukacji przedszkolnej w ramach minimum programowego. Przyznając natomiast, że zaskarżona uchwała błędnie nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], Rada Gminy wywiodła, że nie można z tym faktem wiązać sankcji nieważności, skoro została ona ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy i istniała możliwość zapoznania się z jej treścią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe. Zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy umocowanie określające kompetencje rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Stąd należy podzielić zajmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko o konieczności jasnego, nie budzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Stwarza to jednocześnie możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwe świadczenia), a nadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie jednej tylko, jednolitej stawki opłaty, jak to uczyniono w § 1 zaskarżonej uchwały, oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia np. nauczanie języka obcego, podstaw informatyki, wykonywanie usług opiekuńczych itp. oraz, czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. W konsekwencji też stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale, w tym również w jej uzasadnieniu nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z nimi dodatkowych kosztów. Powyższego stanowiska nie podważa podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja, że ze względu na to, iż z ustawy o systemie oświaty nie wynika obowiązek określenia, jakich konkretnie świadczeń dotyczy odpłatność, redakcja § 1 uchwały jest wystarczająco precyzyjna i adekwatna do zaistniałych potrzeb. Reasumując powyższe Sąd uznał za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż w następstwie zamieszczonej w § 1 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] regulacji doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, skoro nie wynika z niej, jakie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm., 2001 r., Nr 46, poz. 499) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Z powyższych przepisów wynika, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym i może zacząć obowiązywać co do zasady najwcześniej od daty ogłoszenia (wyjątek art. 5). Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) unormowania zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, w tym radę. Ze względu na to, iż w myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. akty prawa miejscowego organów gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, określenie w § 6 i 7 zaskarżonej uchwały jako daty wejścia w życie dnia jej podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008 r. z pominięciem ustanowienia obowiązku jej ogłoszenia w Dziennik Urzędowym Województwa [...] (co w konsekwencji spowodowało zaniechanie jej publikacji w tymże dzienniku urzędowym) stanowi o istotnej wadliwości zawartego również w tych paragrafach uchwały zapisów. Ponadto nie znajduje umocowania w treści art. 4 wyżej wymienionej ustawy określenie początkowej daty jej obowiązywania odmiennej od daty wejścia w życie, zaś ustalenie, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia nie zostało uzasadnione przesłankami wynikającymi z art. 5 tejże ustawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzono nieważność § 1, 2, 6 i 7, a także z uwagi na ścisłe powiązanie z nimi - § 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Dodatkowo Sąd orzekł o nieważności § 3 uchwały regulującego kwestię odpłatności za wyżywienie dzieci w przedszkolu mając na uwadze jego realny związek z naruszającym prawo unormowaniem dotyczącym daty wejścia w życie kwestionowanej uchwały oraz okoliczność, iż do nadania mocą art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ... (Dz. U. Nr 145, poz. 917) z dniem 23 sierpnia 2008 r. nowej treści przepisowi art. 67 "a" ustawy oświatowej mającego, zgodnie z treścią art. 3, tejże ustawy zastosowanie do przedszkoli (a więc i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały), kompetencję do stanowienia w zakresie opłat za posiłki posiadał organ prowadzący przedszkole, czyli rada gminy a nie dyrektor przedszkola.