II SA/Bd 735/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Burmistrz M. A. K., po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego R. P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. P., odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Odmowę przyznania ww. świadczenia organ uzasadnił brakiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką oraz niespełnieniem w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "uśr" oraz "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Organ I instancji uznał, że w sprawie niepodejmowanie zatrudnienia nie pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, ponieważ skarżący w ostatnim czasie nie podejmował zatrudnienia i od kilkunastu lat korzystał ze świadczeń pomocy społecznej jako osoba bezrobotna, a jego matka, jak ustalono, legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dopiero od [...] sierpnia 2017 r., w którym to orzeczeniu stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2017 r., a obecnie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2019 r., gdzie stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2019 r. Organ ustalił też, że skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 uśr poprzez jego błędne zastosowanie, bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki, podczas gdy w sprawie taki związek istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego czy też niepodejmowanie pracy, - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, dotyczących niemożności podjęcia zatrudnienia przez skarżącego w związku z koniecznością opieki nad matką. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł w szczególności, że aktualnie opiekuje się on matką z uwagi na jej pogarszający się stan zdrowia i w związku z tym nie może podjąć zatrudnienia. Podkreślił przy tym, że bez znaczenia są wskazane przez organ okoliczności niepodejmowania w ostatnim czasie zatrudnienia i korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, bowiem jedną z podstawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia jest stała i osobista opieka, co w niniejszej sprawie w jego ocenie niewątpliwie zachodzi. Wskazał ponadto, że organ – poprzestając wyłącznie na wykładni literalnej art. 17 ust. 1 uśr - niesłusznie uznał, że rozmiar świadczonej przez niego opieki ma charakter doraźny, co nie uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Podkreślił jednocześnie, że sposób sprawowania opieki winien być rozpatrywany przez pryzmat celu regulacji z art. 17 ust. 1 uśr, oraz że istotą opieki w rozumieniu tego przepisu jest przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, co nie oznacza zawsze konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do stwierdzonej przez organ I instancji okoliczności niespełnienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr wskazał, że zastosowanie tej regulacji z pominięciem zakresowej utraty jej konstytucyjności, jest wadliwe i nie może uzasadniać odmowy przyznania skarżącemu świadczenia. Niemniej jednak w ocenie SKO w okolicznościach faktycznych sprawy decyzję odmowną uznać należało za uprawnioną z uwagi na niespełnienie przesłanki pozytywnej z art. 17 ust. 1 uśr, tj. przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. SKO podkreśliło, że opieka w rozumieniu ww. przepisu musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Przy czym w sprawie, jak wskazał organ, z ustaleń wywiadu środowiskowy z dnia [...] grudnia 2020 r., wynika co prawda, że M. P. jest osobą niezdolną do wykonywania podstawowych czynności dnia codziennego, jednak ustalony przez pracownika socjalnego zakres świadczonej przez skarżącego pomocy (przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie palenie w piecu w zależności od pory roku, załatwianie spraw urzędowych, dojazdy do lekarzy) nie wykracza poza zwykłe czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w gospodarstwie domowym, co tym samym nie wyklucza możliwości jednoczesnego podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, choćby w niepełnym wymiarze. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że żadne dowody, w szczególności ustalenia ww. wywiadu, nie wskazują by matka skarżącego wymagała pomocy przy chodzeniu, spożywaniu posiłków, pomocy w zakresie pielęgnacji i higieny. Opisany przez pracownika socjalnego zakres opieki pozwala zatem stwierdzić zdaniem SKO, że skarżący nie wykonuje przy matce czynności wymagających jego stałej i ciągłej obecności oraz pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, a zatem że nie sprawuje on opieki w sposób uniemożliwiający mu podjęcie zatrudnienia. Tym samym niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia, zdaniem SKO, nie pozostaje w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad matką. SKO wskazało przy tym, że skarżący korzystał od wielu lat ze świadczeń z pomocy społecznej jako bezrobotny. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podnosząc zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz przepisów kpa wraz z argumentacją w istocie tożsamą z podniesioną już na gruncie odwołania. Ponadto skarżący wskazał m.in., że organy nie wzięły pod uwagę jego całodobowej gotowości oraz znacznego stopnia zaangażowania w pomoc matce oraz że opieka nad matką zajmuje mu znaczną część dnia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), obligowała Sąd do uwzględnienia wniesionej w sprawie skarga. W pierwszej kolejności wskazać należy, mając na względzie treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, że Sąd w całości podziela stanowisko organu II instancji, iż przepis art. 17 ust. 1b uśr nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie podstawy do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Przepis ten bowiem w następstwie ww. wyroku TK we wskazanym zakresie utracił przymiot konstytucyjności i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie należy pominąć. Przechodząc zaś do głównej osi sporu, która w niniejszej sprawie dotyczy kwestii spełnienia w sprawie podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, wskazać należy, że stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dyspozycja przytoczonej regulacji odwołuje się do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Stan faktyczny niniejszej sprawie odnosi się do pierwszego przypadku, ponieważ skarżący nie pracuje i nie trudni się pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazując na sprawowaną opiekę nad matką. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 uśr mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku pojęć ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z treści i celu przepisu art. 17 ust. 1 uśr wynika, iż aby można było mówić o opiece musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie, skoro sprawowana opieka została przez ustawodawcę nierozerwalnie związana z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że sprawowana opieka, jej zakres, ma uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej, zatem musi zachodzić między nimi, tj. sprawowaną opieką i niemożnością wykonywania pracy zarobkowej związek przyczynowo-skutkowy, jak właściwie wywnioskowało to SKO z treści art. 17 ust. 1 uśr. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 uśr była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę osobom niepełnosprawnym, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do niewykonywania pracy zarobkowej. W zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że skarżący nie spełnia wynikającej z art. 17 ust. 1 uśr przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, ponieważ zakres sprawowanej przez niego opieki nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zarobkowej. SKO powołało się też na zamieszczoną w wywiadzie środowiskowym informację, że skarżący od kilkunastu lat korzystał ze świadczeń z pomocy społecznej jako osoba bezrobotna. Analiza akt sprawy wskazuje, że w sprawie nie zostały wyjaśnione i omówione wszystkie istotne okoliczności związane z kwestią sprawowania opieki przez skarżącego nad jego matką (tj. jej zakresu), a w konsekwencji również z kwestią niemożności wykonywania pracy zarobkowej w celu sprawiania tej opieki. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek podpisanego przez skarżącego oświadczenia odnośnie zakresu wykonywanych przez niego czynności w ramach sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką. Nie ma też w aktach wprost wyrażonej przez osobę wymagającą opieki wypowiedzi co do czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej nad nią opieki. Jedyne informacje co do zakresu wykonywanych przez skarżącego czynności w ramach sprawowanej opieki zawarte zostały w części III wywiadu środowiskowego obejmującej wnioski pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad, opatrzone jego podpisem. Skoro w sprawie podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że zakres świadczonej przez skarżącego pomocy nie uprawnia go do otrzymania wnioskowanego świadczenia, to zdaniem Sądu należało, w ramach obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), odebrać od skarżącego oświadczenie co do zakresu wykonywanych czynności w ramach sprawowanej opieki. Także informacje w tym zakresie powinny być wprost udzielone przez osobą wymagającą opieki, a nie jedynie objęte wnioskami pracownika socjalnego. Ponadto w sprawie pominięto zupełnie okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r., przyznanego na mocy decyzji Burmistrza M. A. K. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 16a ust. 1 uśr specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [...]. Z przytoczonej regulacji wynika, że także w przypadku tego rodzaju świadczenia, warunkiem jego przyznania jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W zaskarżonej decyzji SKO w żaden sposób nie wypowiedziało się dlaczego w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (w okresie jego pobierania skarżący złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego) uznano że spełniona została przesłanka niewykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jego matką, a dla potrzeb weryfikacji uprawnienia skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przyjęto już, że ten związek przyczynowy pomiędzy niewykonywaniem pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nie zachodzi. Kwestia ta wymaga wyjaśnień organu, tym bardziej że w zaskarżonej decyzji wskazano na okoliczność korzystania przez skarżącego już od wielu lat ze świadczeń z pomocy społecznej jako osoba bezrobotna. Brak odniesienia się SKO w zaskarżonej decyzji do powyższego stanowi o naruszaniu art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 80 i art. 11 kpa. Zauważyć przy tym należy, że w aktach sprawy nie ma żadnych szczegółowych informacji, od kiedy dokładnie skarżący jest osobą bezrobotną, czy ten status miał od dłuższego czasu permanentnie czy też wykonywał z przerwami pracę zarobkową. Jedynie ogólnikowe powołanie się na okoliczność niepodejmowania od dłuższego czasu zatrudnienia przez skarżącego i korzystanie przez niego ze świadczeń dla osób bezrobotnych, w sytuacji gdy okoliczność ta stanowi uzasadnienie dla wykazania braku podstaw do otrzymania wnioskowanego świadczenia, także nie spełnia wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Ponadto w zaskarżonej decyzji SKO wskazało z jednej strony, że w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym podano, że M. P. jest osobą niezdolną do wykonywania podstawowych czynności dnia codziennego, a z drugiej strony SKO stwierdziło, że zakres świadczonej przez skarżącego pomocy nie wykracza poza zwykłe czynności dnia codziennego. Jednocześnie nie ustalono, aby M. P. udzielały pomocy inne osoby. W tych okoliczności niejasnym jest o jakich podstawowych czynnościach dnia codziennego, których nie jest w stanie wykonywać M. P., mowa jest w wywiadzie środowiskowym. Kwestia ta wymaga więc także wyjaśnia w przedmiotowej sprawie. Brak wyjaśnienia i ustosunkowania się przez SKO do ww. istotnych okoliczności sprawy stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 kpa i w zw. z art. 140 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego określonej w art. 17 ust. 1 uśr i właściwej oceny wyrażonej w niej przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę SKO odniesie się i wyjaśni wszystkie wyszczególnione przez Sąd okoliczności, co znajdzie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.