II SA/Bd 736/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi D. G., F. G. na czynność Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania karty parkingowej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności (dalej: organ) zawiadomieniem z [...] lipca 2025 r. nr [...], powołując § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1438, dalej cytowane jako rozporządzenie z [...].06.2014 r.) odmówił D. G. i F. G. (dalej: Skarżący) przyznania karty parkingowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że [...] lipca 2025 r. wpłynął wniosek o wydanie karty parkingowej dla Placówki Opiekuńczej s.c. D. G., F. G. z siedzibą w T.. Do wniosku załączono kserokopię dowodu rejestracyjnego samochodu osobowego [...], potwierdzenie wykonania opłaty za wydanie karty parkingowej, umowę spółki cywilnej, umowę leasingu oraz protokół odbioru przedmiotu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 3a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, dalej: prd), placówka ubiegająca się o wydanie karty parkingowej musi zajmować się opieką, rehabilitacją lub edukacją osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się oraz wpisywać się w określony w rozporządzeniu z 25.06.2014 r. rodzaj placówek zajmujących się opieką, rehabilitacją lub edukacją osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Dodatkowo, zgodnie z art. 8 ust 5 ww. ustawy, kartę parkingową placówce wydaje się na okres 3 lat. Z powołanych przepisów wynika, że kartę parkingową dla placówki można wydać, jeżeli pojazd należy do placówki i jest wykorzystywany do przewozu osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Zgodnie z wytycznymi w zakresie wydawania kart parkingowych możliwe jest wydanie karty parkingowej placówce nie będącej właścicielem pojazdu, jeśli uprawdopodobni, że jest wyłącznym użytkownikiem pojazdu przynajmniej przez okres ważności karty parkingowej. Organ podał, że analiza dokumentów wykazała, że pojazd na który ma zostać wydana karta parkingowa, nie jest własnością placówki, ani też właściciela placówki. Właścicielem samochodu jest T. L. P. sp. z o.o., która na podstawie umowy leasingu przekazała pojazd Placówce do odpłatnego korzystania na okres 60 miesięcy, licząc od daty przekazania przedmiotu (od [...] lutego 2022 r.). Organ stwierdził, że na moment rozpatrywania wniosku czas obowiązywania ww. umowy jest krótszy niż 3 lata, co powoduje, że placówka nie będzie wyłącznym użytkownikiem samochodu przez okres, na który organ może wydać kartę parkingową. Skargę na powyższą czynność wnieśli Skarżący, w której zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 8 ust. 3a pkt 3 prd poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania karty parkingowej placówce, podczas gdy spełnia ona przesłanki w tym zakresie; - art. 8 ust. 5d prd poprzez niezastosowanie i pominięcie kwestii, że przepisy przewidują sytuację, w której placówka zaprzestaje wykorzystywania pojazdu do przewozu osób niepełnosprawnych, co a contrario oznacza brak wymogu uprawdopodobnienia faktu użytkowania samochodu przez okres ważności karty parkingowej; - § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie rodzaju placówek uprawnionych do uzyskania karty parkingowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sformułowanie "pojazd należący do placówki" należy interpretować w ten sposób, że - w przypadku umowy leasingu - okres trwania tej umowy musi być co najmniej tożsamy z okresem trwania leasingu, podczas gdy nie wynika to z tego przepisu; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 6 kpa poprzez jego niezastosowanie i dokonanie zaskarżonej czynności na podstawie bliżej nieokreślonych wytycznych, z pominięciem przepisów prawa; - art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu (umowy leasingu), polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że fakt zawarcia umowy leasingu oraz oświadczenie strony o użytkowaniu pojazdu przez okres kolejnych 3 lat nie stanowią wystarczającego uprawdopodobnienia tej okoliczności, podczas gdy celem i istotą umowy leasingu - wynikającą z jej konstrukcji prawnej, praktyki obrotu - jest ostateczne nabycie pojazdu przez korzystającego. Mając na względzie powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że prowadzą placówkę opiekuńczą. W ramach prowadzonej działalności [...] lutego 2022 r. zawarli umowę leasingu, na podstawie której został im oddany do użytkowania samochód osobowy, który jest przeznaczony do przewozu mieszkańców placówki, będących osobami niepełnosprawnymi, mającymi znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. W związku z powyższym Skarżący w tamtym czasie złożyli wniosek o wydanie karty parkingowej. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie i karta została wydana na okres 3 lat. Po upływie ważności karty Skarżący złożyli kolejny wniosek. Tym razem wniosek spotkał się z odmową ze względu na fakt, że, jak wskazał organ, "zgodnie z wytycznymi w zakresie wydawania kart parkingowych możliwe jest wydanie karty parkingowej placówce nie będącej właścicielem pojazdu jeśli uprawdopodobni, że jest wyłącznym użytkownikiem pojazdu przynajmniej przez okres ważności karty". Zdaniem Skarżących rozstrzygnięcie wydano bezpodstawnie, z pominięciem przepisów. Zdaniem Skarżących, w regulacjach mających zastosowanie w sprawie brak jest wymogu, aby pojazd "należący do placówki" stanowił jej własność. Tym samym nie znajduje podstaw twierdzenie, jakoby warunkiem uzyskania karty parkingowej było posiadanie tytułu własności do pojazdu. Żaden przepis nie ustanawia takiego wymogu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest czynność Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącym karty parkingowej. Czynność wydania karty parkingowej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: ppsa). Stosownie do art. 146 § 1 cyt. ustawy, sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Materialnoprawną podstawę do dokonania przedmiotowej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Tryb wydawania kart parkingowych został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych. Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, kartę parkingową wydaje się na wniosek osoby niepełnosprawnej lub placówki. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku niespełnienia warunków do otrzymania karty parkingowej przewodniczący zespołu, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne, informuje w formie pisemnej osobę niepełnosprawną lub placówkę o odmowie przyznania karty wraz z uzasadnieniem. Z kolei z ust. 2 cyt. przepisu wynika, że w przypadku spełnienia warunków do otrzymania karty parkingowej przewodniczący zespołu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne informuje osobę niepełnosprawną lub placówkę o terminie i miejscu odbioru karty. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sformułowania użyte w § 8 rozporządzenia wyraźnie wskazują, że przyznanie karty parkingowej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa jej przyznania ma taką samą formę i wyraża się w postaci pisma informującego stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn takiego działania (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 3377/15). Zgodnie z art. 8 ust. 3a pkt 3 prd, kartę parkingową wydaje się placówce zajmującej się opieką, rehabilitacją lub edukacją osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie rodzaju placówek uprawnionych do uzyskania karty parkingowej (Dz.U. poz. 818), do placówek zajmujących się opieką nad osobami niepełnosprawnymi mającymi znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się, uprawnionych do uzyskania karty parkingowej zalicza się: 1) domy pomocy społecznej, 2) placówki opiekuńczo-wychowawcze, 3) ośrodki wsparcia - jeżeli pojazd należący do placówki wykorzystywany jest do przewozu osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się, zwanych dalej "osobami niepełnosprawnymi". Nie budzi wątpliwości, i nie było to kwestionowane przez organ, że Skarżący prowadzą placówkę uprawnioną do uzyskania karty parkingowej w rozumieniu cyt. rozporządzenia. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ czynność polegająca na odmowie wydania karty parkingowej z uwagi na okres trwania umowy leasingu stanowi naruszenie art. 8 ust. 3a pkt 3 prd. Przepis ten nie uzależnia przyznania karty od formy własności pojazdu ani od okresu, na jaki zawarto umowę cywilnoprawną umożliwiającą korzystanie z niego. Leasing jest powszechną formą finansowania floty w podmiotach realizujących zadania publiczne. Uzależnienie przyznania karty od posiadania własności pojazdu stanowi barierę administracyjną niemożliwą do zaakceptowania. Celem wydania karty jest zapewnienie mobilności osobom z niepełnosprawnościami. Istotne jest, że placówka ubiegająca się o wydanie karty parkingowej jest wyłącznym użytkownikiem pojazdu, a pojazd ten służy do przewozu osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się, pozostających pod opieką takiej placówki. Dokonana odmowa uderza w podopiecznych, co jest sprzeczne z celem ustawy. Należy zatem przyjąć, że sytuacja, w której podmiot prowadzący placówkę zawarł umowę leasingu i na jej podstawie użytkuje (a zatem posiada) samochód osobowy przeznaczony do przewozu mieszkańców placówki, będących osobami ze znacznym ograniczeniem możliwości samodzielnego poruszania się - wypełnia dyspozycję powyżej wskazanych przepisów. Należy wskazać, że ustawodawca przewidział sytuację, w której posiadacz karty parkingowej zaprzestaje użytkowania pojazdu przed upływem okresu jej ważności. Zgodnie z art. 8 ust. 5d prd, w takim przypadku na posiadaczu karty ciąży obowiązek jej zwrotu. Tym samym należy uznać, że dopuszczalne jest, aby okres użytkowania pojazdu był krótszy niż okres ważności karty parkingowej - ustawodawca wprost uregulował bowiem konsekwencje takiego zdarzenia. Jak słusznie wskazali Skarżący, istota leasingu jest taka, że ostatecznie po upływie okresu, na jaki została zawarta umowa, możliwy jest zakup jego przedmiotu (w tym przypadku pojazdu). Tym samym za bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa należy uznać twierdzenie organu, który odmówił przyznania karty parkingowej ze względu na fakt, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił faktu użytkowania samochodu przynajmniej przez okres ważności karty - przepisy nie ustanawiają w żadnym zakresie takiego wymogu. Przepis nie wskazuje, że prawo do władania pojazdem musi być bezterminowe. Nawet w przypadku wykazania się prawem własności pojazdu nie jest zakazana ani wykluczona możliwość jego zbycia. W takiej sytuacji na właścicielu ciąży cyt. wyżej obowiązek zwrotu karty (art. 8 ust. 5d prd). To samo odnosi się zatem również do leasingobiorcy pojazdu, który w przypadku utraty prawa do jego użytkowania jest również zobowiązany do zwrotu karty. Organy nie mogą interpretować przepisów w sposób zawężający uprawnienia osób (lub podmiotów opiekuńczych), jeśli ustawa nie wprowadza wyraźnych ograniczeń co do formy władania pojazdem, czy wprowadzać dodatkowych kryteriów przyznania uprawnień, których nie przewidział ustawodawca. W konsekwencji powyższego, za zasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: kpa). Zgodnie z niniejszą regulacją organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Uzasadniając odmowę wydania karty parkingowej, organ wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia są "wytyczne w zakresie wydawania kart parkingowych". W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 87 Konstytucji, wytyczne nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego i jako takie nie mogą, zgodnie z art. 6 kpa, stanowić podstawy władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji (wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 103/20). Wszelkie pisma czy instrukcje, choćby pochodziły od najwyżej usytuowanych hierarchicznie organów naczelnych administracji publicznej, nie posiadają waloru normatywnego i nie stanowią źródła prawa, a zatem nie są wiążące dla organów orzekających w sprawie (wyrok WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 846/22). Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 146 § 1 i 2 ppsa stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 wyroku). W pkt 2 wyroku Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżących solidarnie kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.