II SA/Bd 74/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]2015 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. D. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], znak: [...]. 2015.AT Prezydent M. B., działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 oraz art. 108 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j. t.), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku E. D., odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...], obr. 368, KW Nr [...]). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ zwrócił uwagę, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż wnioskowane do usunięcia drzewo jest zdrowe, o wysokiej żywotności, w dobrym stanie sanitarnym, a ponadto nie ma widocznych zewnętrznych zmian chorobowych i nie jest zaatakowane przez szkodniki. Nie ma oznak występowania patogenów grzybowych i narośli rakowych na pniu. Korona drzewa jest równomiernie ukształtowana; nie widać suchych, ani połamanych gałęzi. Nie stwierdzono też kolizji drzewa z napowietrzną infrastrukturą techniczną. Płytki system korzeniowy świerków, będący cechą gatunkową, nie jest podstawą do wydania orzeczenia o konieczności usunięcia ww. drzewa, a fakt, że drzewo nie rośnie na glebie skalistej typu górskiego, ani na glebie torfiastej (gleby mało stabilne), w ocenie organu jest kolejnym argumentem przemawiającym za zachowaniem drzewa. Wskazano również, że stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie wskazanego drzewa z terenu danej nieruchomości z powodu hipotetycznych przesłanek ewentualnego zagrożenia dla mienia wnioskodawcy, czy też zdrowia lub życia ludzi z powodu np.: potencjalnego pojawienia się silnych wiatrów (por. wyrok NSA z dnia 7.06.2011 r., sygn. akt: II OSK 434/10). Uwzględnienie wniosku o usunięcie drzewa zdaniem organu I instancji może nastąpić w sytuacji, gdy potrzeba jego usunięcia jest rzeczywista i właściwie umotywowana przez stronę, a więc w sytuacji gdy nastąpiło wyważenie interesu społecznego i ważnego interesu strony, jednak norma zawarta w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów bądź do odmowy jego wydania. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, winien wobec tego rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe, co w jego ocenie – w rozpatrywanym przypadku - uczynił. Zezwolenie na wycięcie drzewa nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna, zawarta we wniosku o wydanie takiego zezwolenia, zostanie przez organ uznana za ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Z uregulowań art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W związku z powyższym ustalono, iż nie ma podstawy do wyrażenia zgody na wycinkę drzewa. Organ zwrócił też uwagę, że podczas oględzin ustalono, iż gałęzie drzewa w chwili obecnej wymagają jedynie wykonania cięć pielęgnacyjnych zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż zabiegi w obrębie korony drzewa na terenach zieleni lub zadrzewieniach mogą obejmować usuwanie gałęzi obumarłych, nadłamanych lub wchodzących w kolizje z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi; dopiero zaś w przypadku pogorszenia się stanu sanitarnego drzewa, lub zaobserwowania czynników mogących skutkować realnym zagrożeniem powodowanym przez drzewo, należy wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego usunięcie. W konsekwencji Prezydent jeszcze raz podkreślił, ze z punktu widzenia pozwoleń na usuwanie drzew i krzewów najważniejsze wydaje się wyważenie interesów wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interesu publicznego przemawiającego za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych na terenie miast. W odwołaniu od powyższej decyzji E. D. jako powód usunięcia drzewa podała zagrożenie dla murowanego budynku mieszkalnego oraz fundamentu tego budynku. Zdaniem skarżącej, zarówno sposób w jaki biegną korzenie, jak też wysokość drzewa równa obecnie wysokości budynku mieszkalnego, stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia mieszkańców domu jak też zagrożenie dla mienia (budynku mieszkalnego), ponieważ tylko kwestią czasu jest, że drzewo przewróci się na budynek mieszkalny w przypadku zaistnienia większej burzy. Opisana sytuacja w ocenie odwołującej się stwarza realne zagrożenie, co zmusza ją do ubiegania się o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa, jak też pozostałych 4 świerków. Dla strony jest oczywiste, że należy chronić przyrodę i przeciwdziałać bezzasadnemu usuwaniu drzew, ale nie może być tak, że w państwie prawa drzewa są ważniejsze od życia i zdrowia obywatela, że decyzja urzędu powoduje zagrożenie dla ludzi i powoduje generowanie ogromnych, niepotrzebnych kosztów na remonty. Decyzja odmowna zmusza zainteresowaną do czekania, aż uszkodzenie fundamentów będzie widoczne i tym samym naraża budynek na nieuniknione poważne uszkodzenie, a ludzi go zamieszkujących naraża na utratę zdrowia lub życia oraz poważne koszty. Skarżąca podniosła, że w decyzji, którą otrzymała, przesłanki zagrożenia, nazywa się jako hipotetyczne, nierzeczywiste, co w jej ocenie nie jest prawdą, ponieważ zagrożenie jest bardzo realne, czego potwierdzeniem jest opinia rzeczoznawcy dendrologa, załączona do wniosku o wycięcie drzew, jak również uwzględnić należy zmieniający się klimat w Polsce, gdyż coraz częściej zdarzają się nawet tornada i nie jest to jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji potencjalna (hipotetyczna) nierzeczywista opcja, bo takie właśnie tornado miało niedawno miejsce. Strona podkreśliła również, że zaskarżona decyzja wydana została wbrew jej interesom jako człowieka, obywatela i podatnika, oraz wbrew interesowi społecznemu polegającemu na tym, żeby zieleni było jak najwięcej – w jej ocenie ten interes został zaspokojony latem 2015 r. poprzez posadzenie wzdłuż ogrodzenia 70 cisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W przekonaniu Kolegium, stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw prawnych do zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie wskazanego drzewa z terenu danej nieruchomości z powodu hipotetycznych przesłanek ewentualnego zagrożenia dla mienia wnioskodawcy, czy też zdrowia lub życia ludzi (por. wyrok NSA z dnia 7.06.2011 r., sygn. akt: II OSK 434/10). Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe drzewo rośnie z zachowaniem bezpiecznej odległości od zabudowań, a zgodnie z pkt 3.2.2.2 PN-B-06050 "Geotechnika. Roboty ziemne. Wymagania ogólne." karczowanie pni drzew powinno być dokonane na powierzchni odpowiadającej obrysowi zewnętrznemu obiektu, powiększonemu o 3,0 m z każdej strony. Nie stwierdzono również kolizji drzewa z podziemną, czy napowietrzną infrastrukturą techniczną, podczas gdy uwzględnienie wniosku o usunięcie drzewa może nastąpić w sytuacji, gdy potrzeba jego usunięcia jest rzeczywista i właściwie umotywowana przez stronę, a więc w sytuacji gdy nastąpiło wyważenie interesu społecznego i ważnego interesu strony. Podkreślono, że norma zawarta w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, bądź do odmowy jego wydania, a organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, winien wobec tego rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Zezwolenie na wycięcie drzewa nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna, zawarta we wniosku o wydanie takiego zezwolenia, zostanie przez organ uznana za ważną uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Z uregulowań art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zdaniem kolegium wynika, że zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W związku z powyższym ustalono, iż nie ma podstawy do wyrażenia zgody na wycinkę przedmiotowego drzewa. W ocenie Kolegium, organ I instancji wydający zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana przez organ decyzja nie nosi cechy dowolności. We wniosku przywołano tylko jedną przesłankę domagania się usunięcia drzewa i organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wskazanej przez stronę przyczyny zamierzonego usunięcia drzewa, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia żądania. Przyczyna wskazana we wniosku okazała się nieuzasadniona. Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem. W skardze do sądu E. D. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu II instancji, określając ją jako niesłuszną, nieobiektywną oraz podjętą wbrew obowiązującym przepisom prawa, ponieważ przepisy te jej zdaniem wyraźnie mówią o ochronie interesu mieszkańców, a nie tylko o ochronie przyrody. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu, wskazując, że od marca 2015 r. ubiega się o zezwolenie na wycinkę świerków rosnących na jej posesji. Wszystkie drzewa rosną w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, któremu duży świerk już bardzo zagraża, a młode świerki wkrótce również będą stanowiły niebezpieczeństwo dla tego budynku. Skarżąca nie zgodziła się z opinią urzędnika przeprowadzającego oględziny, iż "póki nie ma widocznych śladów uszkodzeń, dopóty nie ma zagrożenia". Zdaniem skarżącej organ I instancji popełnił wiele błędów w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, m.in. co do wieku drzew, a także nie uwzględniono faktu, że skarżąca posadziła wzdłuż ogrodzenia 70 cisów. Według skarżącej decyzję odmowną podjęto nadużywając prawa zezwalającego na jej uznaniowość, a ponadto decyzja taka zmusza ją do czekania, aż uszkodzenia budynku będą widoczne, z czym skarżąca nie może się zgodzić. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Ochrona przyrody w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) polega na zachowaniu, równoważnym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: krajobrazu, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, a celem ochrony przyrody - stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 5 i 7 - jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, nadto kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Ochrona terenów zieleni i zadrzewień zgodnie z rozdziałem 4 ustawy o ochronie przyrody, obejmującym swoim zakresem art. 83 ust. 1, jest realizowana m.in. przez nałożony na posiadacza danej nieruchomości obowiązek uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Z treści przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wynika, iż zezwolenie na usuwanie drzew ma charakter dyskrecjonalny. Decyzja w tym przedmiocie zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę, ochronę składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach. W ramach wykonywania tego obowiązku organ ma prawo uznać, że drzewa nie kwalifikują się do wycięcia, ale takie rozstrzygnięcie musi poprzedzać właściwa ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygając o zasadności wniosku organ zobowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami postępowania, w tym uwzględniać interes publiczny oraz słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Wydane rozstrzygnięcie musi opierać się na wnikliwej ocenie obu interesów Z punktu widzenia interesu strony organ musi uwzględniać prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, bez narażania strony na niebezpieczeństwo uszkodzenia mienia czy narażenia na utratę zdrowia. Z punktu widzenia interesu publicznego, musi brać pod uwagę ochronę walorów przyrodniczych. W niniejszej sprawie, jako przyczynę wniosku o usunięcie drzewa skarżąca podała, że drzewo zagraża bezpieczeństwu osób i mienia, przedstawiając jednocześnie ekspertyzę specjalisty w dziedzinie ochrony środowiska. Przy wydaniu decyzji organy całkowicie zlekceważyły wnioski zawarte w przedstawionej opinii, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że drzewo jest zdrowe, a hipotetyczne zagrożenia nie mogą uzasadniać uwzględnienia wniosku. Organy administracji nie wyjaśniły dlaczego uważają, że wyłączenie hipotetycznym zagrożeniem dla osób przebywających w ogrodzie i mienia są - wystające z gruntu korzenie drzewa, niedaleka odległość od budynku i szeroki oraz płytki rozrost systemu korzeniowego. Nie można uznać, że dopiero doprowadzenie do powstania szkody usunie stan hipotetycznego zagrożenia. Organ nie ocenił też położenia nieruchomości i ukształtowania terenu w kontekście podatności na narażenie drzewa na porywy wiatru i powstania możliwych strat z tego tytułu. Niewątpliwie art. 83 ust. 1 nie określa szczegółowych przesłanek, czy kryteriów określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia pozwolenia lub odmowy jego wydania. Rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w tym przypadku w granicach tzw. uznania administracyjnego. Ekspertyza przedstawiana przez stronę postępowania jest elementem materiału dowodowego i jako taka podlega ocenie organu administracji wydającego decyzję. Organ nie wykazał dowodem przeciwnym błędnych wniosków przedstawionej przez skarżącą ekspertyzy. Tym samym nie zakwestionował skutecznie mocy dowodowej ekspertyzy jako dowodu dołączonego do wniosku. Fakt, że ekspertyza została sporządzona na zlecenie strony postępowania, nie zwalnia organu od jej wnikliwej analizy. Jest to dokument podlegający ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Organ nie wyjaśnił przekonywująco braku zagrożenia, na które wskazywał przedłożony dowód. Organ I instancji odmawiając wydania zgody na usunięcie drzewa przekroczył zatem granice uznania administracyjnego, a wydana decyzja nosi cechy dowolności. W rozpoznawanej sprawie nie został dokładnie ustalony stan faktyczny oraz nie rozważono wszystkich okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę wskazane okoliczności. Organ wydając decyzję powinien mieć na uwadze naczelną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie usunęło stwierdzonych nieprawidłowości i nie ustosunkowało się merytorycznie do złożonej przez skarżącą opinii. Kolegium pominęło zarzuty skarżącej, powołując się na ogólne uwarunkowania przemawiające za zachowaniem zdrowego drzewa. W tych okolicznościach doszło do ewidentnego przekroczenia granic "uznania administracyjnego", bowiem skarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Samo rozstrzygnięcie natomiast podjęto na podstawie fragmentu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. tylko na podstawie protokołu oględzin nieruchomości. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Dowody, które zostaną zebrane przez organ powinny być ocenione łącznie z pozostałym materiałem dowodowym. Zawarte w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady wyznaczają też granice postępowania odwoławczego, którego istotą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy obowiązany jest też ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji obu instancji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na stwierdzenie wady prowadzonego postępowania, na podstawie art. 135 ppsa Sąd uchylił też decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy zobowiązane będą uwzględnić ww. wskazania Sądu co do konieczności przeprowadzenia wnikliwej analizy zgromadzonych dowodów i oceny stanu faktycznego sprawy. Winny one ustosunkować się merytorycznie do złożonej przez skarżącą opinii i wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Oczywiście organ może przeprowadzić również inne stosowne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i jego rozpoznania na podstawie obowiązujących przepisów, jeżeli uzna to za stosowne. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. W związku z naruszeniem prawa w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.