II SA/Bd 743/08

13 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 roku w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt i dalszego postępowania z nimi 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r., 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Gminy [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 743/08 Uzasadnienie Rada Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego postępowania z nimi. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753). Powołano się także na uzgodnienia z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w B. i opinię Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Zwierząt "A." w B.. Treść merytoryczna uchwały jest następująca: § 1. Uchwała reguluje zasady i warunki wyłapywania zwierząt domowych lub gospodarskich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której pieczą zwierzęta dotąd pozostawały, zwanych dalej "zwierzętami bezdomnymi" oraz o dalszym postępowaniu z nimi. § 2. 1. Wyłapywanie zwierząt bezdomnych na terenie Gminy [...] ma charakter stały. Wyłapywanie bezdomnych zwierząt będzie przeprowadzane w miarę potrzeb na całym obszarze Gminy. 2. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności ze względu na agresywność zwierząt stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, albo podejrzenia o chorobę zakaźną, zwierzęta bezdomne mogą być wyłapywane doraźnie. § 3. Wójt podaje do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie na tablicach ogłoszeń termin rozpoczęcia wyłapywania zwierząt domowych, w szczególności: 1/granice terenu, na którym będą wyłapywane zwierzęta, 2/ adres schroniska, z którym uzgodniono umieszczenie zwierząt po wyłapaniu, 3/ podmiot wykonywujący wyłapanie. § 4. 1. Wyłapywanie zwierząt może zostać powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt lub prowadzącemu działalność w zakresie wyłapywania, z którym zawarto odpowiednią umowę. 2. Wyłapywane zwierzęta zostaną niezwłocznie przewiezione do schroniska. 3. Przed przewiezieniem do schroniska wyłapane zwierzęta mogą być przetrzymywane w miejscu ustalonym w umowie pomiędzy Wójtem a podmiotem przeprowadzającym wyłapywanie zwierząt. 4. Zwierzę w schronisku musi być utrzymywane przez 14 dni, w tym czasie właścicielowi przysługuje prawo ubiegania się o jego wydanie. 5. Zwierzę, które nie zostanie odebrane przez właściciela w terminie określonym w ust. 4, może być przekazane innej osobie. § 5. Wyłapane zwierzę może zostać wydane ze schroniska jego właścicielowi po udowodnieniu przez niego tytułu własności zwierzęcia oraz dokonaniu zwrotu kosztów związanych z jego wyłapywaniem, przetrzymywaniem i leczeniem. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Szczegółowe zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt określone są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Uregulowanie postępowania z bezdomnymi zwierzętami zapewni większe bezpieczeństwo i porządek na terenie Gminy. Pismem z [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] powiadomił Radę Gminy [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego postępowania z nimi, w zakresie § 4 ust. 4, § 4 ust. 5 oraz § 5. Wskazano m.in., że rada nie posiada uprawnień do postanowienia, iż po upływie 14 dni zwierzę może być przekazane osobie innej niż właścicielowi. Takie uregulowanie istotnie narusza prawo z uwagi na regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym. Nie jest uzasadnione nadanie schronisku przymiotu właściciela wyłapanych zwierząt i tym samym przyznanie schronisku praw właścicielskich wyłapanych zwierząt. Także prawo zatrzymania zwierząt przebywających w schronisku stanowi ingerencję w prawo własności. W nawiązaniu do przekazanej informacji Rada Gminy przedstawiła wyjaśnienie. Podniesiono, że w aktualnym stanie prawnym, problem bezdomnych zwierząt wchodzi w zakres zadań własnych gminy na podstawie dwóch różnych ustaw, zawierających niespójne przepisy: ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i ustawy o ochronie zwierząt. Zauważono, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega pewnym ograniczeniom, o którym stanowi art. 140 K.c. Właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci (art. 180 K.c.). Porzucona rzecz ruchoma staje się rzeczą niczyją. Wskazany w uchwale Rady Gminy termin ma na celu podjęcie próby poszukiwania właściciela. Po upływie tego terminu schronisko może przekazać psa innej osobie. Nie jest to przepis nakładający obowiązek wydania psa, ale jedynie wskazujący możliwość do przekazania znajdującego się w schronisku zwierzęcia. Gmina nie uzurpuje sobie prawa własności do psa. Gmina jedynie korzysta z możliwości zastosowania przepisów o rzeczach znalezionych czy też porzuconych. Przyjąć należy domniemanie, że pies nie ma właściciela, a wyznaczony 14-dniowy termin ma zakreślić ramy czasowe takiego działania Gminy i schroniska. Żaden przepis szczególny nie wskazuje właściwego organu państwowego do przekazania psa. Stosuje się tu odpowiednio przepisy o rzeczach znalezionych. Strony mogą wzajemnie ułożyć stosunki, co do postępowania z psami przebywającemu w schronisku. Kwestionowane przepisy nie stanowią takiego naruszenia prawa, które może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego postępowania z nimi, w zakresie § 4 ust. 4, § 4 ust. 5 oraz § 5. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał na podstawy prawne uchwały podjętej przez Radę Gminy [...]. Są to przepisy art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ponadto jako podstawę prawną uchwały wskazano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753). W § 4 ust. 4 uchwały Rada Gminy [...] postanowiła, iż "zwierzę w schronisku musi być utrzymywane przez 14 dni, w tym czasie właścicielowi przysługuje prawo ubiegania się o jego wydanie", a w § 4 ust. 5 iż "zwierzę, które nie zostanie odebrane przez właściciela w terminie określonym w ust. 4, może być przekazane innej osobie". W ocenie Wojewody [...] niewątpliwie Rada jest uprawniona do rozstrzygania o dalszym postępowaniu z wyłapanymi zwierzętami, jednakże w żadnym razie nie oznacza to uprawnienia do postanowienia, iż po upływie 14 dni zwierzę może być przekazane osobie innej niż właścicielowi. Takie uregulowanie w sposób istotny narusza prawo. W świetle uregulowań Kodeksu cywilnego nie jest uzasadnione prawnie nadanie schronisku przymiotu właściciela wyłapywanych zwierząt. Tym samym przyznano by schronisku prawa właścicielskie do zwierząt, a co za tym idzie - stworzono możliwość wykonywania przez schronisko prawa własności. Naruszałoby to - w sytuacji, gdy wyłapane zwierzę miało swojego właściciela – jego prawa właścicielskie wobec zwierzęcia. Odmiennie wygląda sytuacja w przypadku wyłapywania zwierząt nie mających właściciela (posiadacza, opiekuna) i odmiennie w przypadku wyłapywania zwierząt mających właściciela. W przypadku zwierząt nie posiadających właściciela stosuje się przepis art. 181 K.c. dotyczący rzeczy niczyich. Natomiast w stosunku do zwierząt posiadających właściciela należałoby zastosować art. 183 w związku z art. 187 K.c. odnośnie zwierząt mających właściciela ustawodawca w art. 187 określił dwa terminy (roczny i dwuletni), po upływie których nabywa się własność rzeczy znalezionej. Z tych względów, w ocenie Wojewody, postanowienia w tym zakresie należy ocenić jako rażące naruszenie art. 140, art. 183 § 2 oraz art. 187 K.c. W § 5 uchwały Rada Gminy [...] uchwaliła, że " wyłapane zwierzę może zostać wydane ze schroniska jego właścicielowi po udowodnieniu przez niego tytułu własności zwierzęcia oraz dokonaniu zwrotu kosztów związanych z jego wyłapaniem, przetrzymywaniem i leczeniem". Tym samym Rada ustanowiła, uzależniając zwrot zwierząt przebywających w schronisku ich właścicielom od uiszczenia stosownych opłat na rzecz schroniska, tzw. prawo zatrzymania. Prawo zatrzymania stanowi ingerencję w prawo własności, ponieważ jednym z uprawnień właściciela rzeczy, uregulowanym w Kodeksie cywilnym, jest uprawnienie do posiadania rzeczy, będącej przedmiotem własności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w sprawach nie uregulowanych w ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Do zwierząt ma odpowiednie zastosowanie art. 461 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że zobowiązany do wydania cudzej rzeczy może ją zatrzymać aż do chwili zaspokojenia lub zabezpieczenia przysługujących mu roszczeń o zwrot nakładów na rzecz oraz roszczeń o naprawienie szkody przez rzecz wyrządzonej. Schronisko będzie uprawnione do ewentualnego złożenia właścicielowi zwierzęcia oświadczenia o zastosowaniu prawa zatrzymania. Chociaż prawo zatrzymania wynika z ustawy, to jednak nigdy nie powstaje ono z mocy samego prawa. W związku z tym rada gminy nie jest umocowana do uchwalenia przepisu, ustanawiającego niejako odgórnie na rzecz schroniska, prawa zatrzymania, zastępując w ten sposób wymóg złożenia stosownego oświadczenia przez zainteresowanego wierzyciela. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy [...] złożyła skargę. Wniesienie uchwały było poprzedzone podjęciem uchwały Nr [...] w dniu [...] sierpnia 2008 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego postępowania z nimi, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...],w podstawie prawnej wskazuje na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten został prawidłowo powołany, albowiem ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w powołanym w uchwale art. 11 ust. 3 stanowi, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Upoważnienie do podjęcia wskazanej uchwały wynika z powołanych przepisów. W uchwale powołano się na uzgodnienia z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w B. oraz na opinię Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Zwierząt "A" w B. Co prawda w aktach sprawy nie ma wskazanego uzgodnienia ani opinii, ale okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony. Zagadnienie, w ocenie Sądu, sprowadza się do interpretacji art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (zwanej dalej ustawą). W pierwszej kolejności należy wskazać na treść przepisu art. 1 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Określenie to oznacza, że w pierwszej kolejności mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Stosowanie przepisów tej ustawy wyłącza stosowanie innych przepisów, w tym ustawy - Kodeks cywilny. W drugiej kolejności należy uwypuklić określenie zawarte w art. 11 ust. 3 ustawy dotyczące kompetencji rady gminy – "wyłącznie na mocy uchwały rady gminy". Słowo "wyłącznie" oznacza "tylko", "jedynie" (Komputerowy słownik języka polskiego PWN wersja 1.0). Z mocy postanowień ustawodawcy, wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami zostało powierzone tylko i wyłącznie uchwale rady gminy. To rada gminy ma kompetencje tylko i wyłącznie do określenie dalszego postępowania z wyłapanymi zwierzętami. W ustawie o ochronie zwierząt znajduje się definicja "zwierząt bezdomnych" (art. 4 pkt 16 ustawy), rozumie się przez to "zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której pieczą trwale dotąd pozostawały". Z definicji tej wynika, że zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe i gospodarskie. Przez "zwierzęta domowe" rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, natomiast przez "zwierzęta gospodarskie" rozumie się zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Zgodnie z ustawą z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) do zwierząt gospodarskich zalicza się: a) koniowate - zwierzęta gatunków: koń i osioł (pomija się nazwy łacińskie), b) bydło - zwierzęta gatunków: bydło domowe i bawoły, c) jeleniowate - zwierzęta z gatunków: jeleń szlachetny, jeleń sika i daniel utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa lub skór, jeżeli pochodzą z chowu lub hodowli zamkniętej, o których mowa w przepisach prawa łowieckiego, albo chowu lub hodowli fermowej, d) drób, e) świnie, f) owce, g) kozy, h) pszczołę miodną, i) zwierzęta futerkowe. W art. 11 ust. 2 ustawy znajduje się upoważnienie dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Upoważnienie to zawarte jest w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zwierzęta domowe", ale z treści upoważnienia wynika, że ma zastosowanie do zwierząt domowych i gospodarskich. W art. 11 ust. 3 ustawy znajduje się upoważnienie dla rady gminy do wydania uchwały, której przedmiot określono następująco: wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygnie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami. Zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt (delegacja z art. 11 ust. 2 ustawy) zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753). Z treści art. 11 ust. 2 i 3 ustawy można odczytać zamiar ustawodawcy. "Zasady i warunki" zostały przekazane do uregulowania właściwemu ministrowi, natomiast samo wyłapywanie bezdomnych zwierząt i dalsze postępowanie z nimi zostało przekazane do uregulowania właściwym gminom. Z mocy woli ustawodawcy, tylko i wyłącznie uchwała rady gminy określa zasady wyłapywania i rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami. Odpowiednie stosowanie przepisów o rzeczy dotyczy tylko spraw nieuregulowanych w ustawie. W ustawie została uregulowana sprawa zarówno zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (art. 11 ust. 2 ustawy) jak i rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami (art. 11 ust. 3 ustawy). Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących rzeczy polega na tym, że nie mają one zastosowania w sprawach przekazanych do uregulowania na mocy uchwały rady gminy. Tym samym rada gminy była upoważniona do zamieszczenia w uchwale kwestionowanych uregulowań i nie dopuściła się obrazy wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów Kodeksu cywilnego. Konieczność uzgodnienia postanowień tej uchwały z Powiatowym Lekarzem Weterynarii i konieczność zasięgnięcia opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, są gwarancjami, że postanowienia uchwały będą respektowały postanowienia art. 1 ust. 1 ustawy, który brzmi: zwierzę, jako istota żyjącą, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Wskazane konsultacje mają zapobiec zamieszczeniu uregulowań nie zawierających poszanowania, ochrony czy opieki nad zwierzętami. Uchwala Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego postępowania z nimi zdaje się realizować te ustawowe założenia. Należy zgodzić się ze skarżącym, że przetrzymywanie zwierząt w schronisku przez 2 lata (rzecz znaleziona - art. 187 K.c.) na koszt gminy prowadzi do kuriozalnej sytuacji. W koncepcji zaprezentowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym, bezdomne psy, kury, kaczki itp. musiałyby być przetrzymywane przez okres 2 lat i dopiero po tym terminie mogłyby przejść na własność schroniska. Jest to sytuacja absurdalna, nie do przyjęcia z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy. Uzasadnia to, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) postanowienie jak w sentencji.