II SA/Bd 744/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r., [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało po ponownym rozpatrzeniu sprawy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r., [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji, przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów usługowych, technicznych i gospodarczych dla celów mieszkaniowych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. We wskazanej wyżej skardze organ gminy zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 9, art. 10, art. 11 i art. 28 k.p.a., polegające na nie uznaniu posiadania przez Gminę Miasto [...] statusu strony, wynikającego z posiadanego prawa własności do działki nr [...], przez którą przebiega dostęp do działki nr [...], a także rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, zawartego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym przesądza wydanie warunków zabudowy dla firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], mimo, iż nie zostały spełnione do tego wszystkie warunki łącznie wymagane przez ten przepis. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że Gmina Miasto [...] nie posiada statusu strony, ponieważ jej organ wykonawczy wydał w sprawie decyzję. Organ odwoławczy wskazał na wiążące się ze sprawą postanowienia tutejszego Sądu - sygn. akt II SA/Bd 955/08 i II SA/Bd 384/09 - którymi odrzucono skargi Prezydenta Miasta [...] stwierdzając, iż organ ten nie posiada statusu strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez rozpoznawania zawartych w niej zarzutów. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r.; OPS 1/03; ONSA 2003/4/115, Prok.i Pr.-wkł. 2003/7-8/41, Wokanda 2003/7-8/64, Wokanda 2003/10/31, Wspólnota 2003/18/55, Wspólnota 2003/25/55, OSP 2004/4/48). W związku z tym gmina nie może być uznana za stronę postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydał jej organ wykonawczy. W szczególności gmina nie jest w takiej sytuacji uprawniona do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że organ gminy w zakresie w jakim wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie posiada kompetencji do jednoczesnego reprezentowania interesu prawnego gminy. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, iż organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (vide: uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r.; OPK 14/00; ONSA 2001/1/17, Prok.i Pr.-wkł. 2000/12/44, Wokanda 2001/1/35). Dodać w tym miejscu także należy, iż Trybunał Konstytucyjny zajmował się już kwestią zgodności przepisu art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, oraz przepisu art. 50 § 1 tej ustawy w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z przepisem art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139, Dz.U.RP 2009/187/1456), Trybunał orzekł o zgodności badanych regulacji ustawowych z przepisem art. 165 Konstytucji, stwierdzając, iż przepis ten nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Wskazano także, że Konstytucja nie nakłada obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Trybunał zauważył bowiem, iż jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Zdaniem Trybunału nie można również zgodzić się z poglądem, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Wobec przedstawionych powyżej zapatrywań orzecznictwa nie podlega w niniejszej sprawie wątpliwości, iż Prezydent Miasta [...], będąc organem przed którym toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wydając w toku tego postępowania decyzję administracyjną, został pozbawiony legitymacji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Bezsprzecznie dotyczy to także decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 720/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z tego względu, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił.