VII SA/Wa 720/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 720/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia - na wniosek Burmistrza Gminy C. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r, znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta C.. z dnia [...] marca 1998 r., NR [...], znak: ANB [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i M.C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami energetycznym i wodociągowym na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ulicy M. w C. W stosunku do wskazanej wyżej decyzji Gmina C., reprezentowana przez radcę prawnego D. M. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gmina C., jako podstawę do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...], wskazała na odpowiedzialność odszkodowawczą ponoszoną przez Gminę na skutek wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 201 Or. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, fakt wydania przez organ administracji wadliwej decyzji, w związku z którym ponosi on odpowiedzialność odszkodowawczą w trybie art. 160 Kpa, nie uzasadnia przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Organ przywołał ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 kwietnia 2007 r, sygn. akt II OSK 598/06, w uzasadnieniu którego stwierdza się, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 czerwca 2008 r, sygn. akt VII SA/Wa 950/07). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował również, czy VII SA/Wa 720/10 projektowany budynek o wysokości 7,82 m zlokalizowany w odległości 5 m od działek sąsiednich nr [...] oraz działki nr [...] (ulicy M. ) nie oddziaływuje w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na sąsiednie nieruchomości należące do Gminy usytuowanie i doszedł do przekonania, że omawiana inwestycja oddziałuje wyłącznie na działkę nr [...] należącą do J. i M. C. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 roku wniosła Gmina ., która wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji stwierdziła w skardze, że Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte zostało na niezrozumieniu istoty wniosku Gminy C., której nie chodzi o unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Burmistrza Miasta C., lecz o unieważnienie decyzji unieważniającej to pozwolenie wydanej przez Wojewodę [...]. W tej sytuacji krąg osób, którym przysługuje status strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest inny, aniżeli w sprawie o której jest mowa w decyzjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , bowiem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku unieważnienia decyzji Burmistrza Miasta przez Wojewodę [...], od Gminy C. zasądzone zostało odszkodowanie, które stanowi dla Gminy szkodę. Strona skarżąca wskazuje, że nie jest to jednak przypadek na który powołuje się w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem nie chodzi tu o weryfikację wydanej przez Burmistrza Miasta C. decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz weryfikację decyzji Wojewody Śląskiego, który wydał decyzję unieważniającą. Stąd też nie może tu mieć zastosowania przywołane obowiązujące orzecznictwo sądowo-administracyjne, bowiem faktycznie stan prawny, jak wykazano, przedstawia się zupełnie inaczej. W przedmiotowej sprawie Gmina C. wnosi o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...], która została wydana bez podstawy prawnej, a więc w której wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 z póź. zm.) tylko w takim zakresie jest możliwa sądowa kontrola. VII SA/Wa 720/10 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) . Istota sprawy w rozpoznawanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca Gmina C. reprezentowana przez Burmistrza Gmina ma przymiot strony w postępianiu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia[...] marca 1998 r., NR [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i M. C.. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bowiem zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym, aby organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpił podmiot legitymujący się przymiotem strony w danym postępowaniu a ściślej precyzując czy organ wydający w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę może posiadać przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym dot. tego samego pozwolenia na budowę z uwagi na zasądzone odszkodowanie, w wyniku unieważnienia decyzji Burmistrza Miasta przez Wojewodę [...] . W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc podmiot, który składał wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa -najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie VII SA/Wa 720/10 obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy podmiot składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniony, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. VII SA/Wa 720/10 Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz okoliczność, że wnioskodawcą postępowania nadzwyczajnego jest Gmina C.reprezentowana przez Burmistrza, który w sprawie tej orzekał jako organ administracji publicznej w postępowaniu zwykłym i wydał sporne pozwolenie na budowę oraz ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości należącej do Gminy C. a położonej w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, należało zbadać przymiot Gminy jako strony postępowaniu zarówno w aspekcie przepisu szczególnego jakim jest przepis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego jak i przepisu art. 28 K.p.a. Analizując więc przymiot Gminy pod kątem istnienia lub nie przesłanek wskazanym w art., 28 ust. 2 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził taką analizę i prawidłowo ustalił, że w świetle przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r, Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), Gminie C. nie wysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., bowiem projektowany budynek o wysokości 7,82 m zlokalizowany jest w odległości 5 m od działek sąsiednich nr [....] oraz działki nr [...] należących do Gminy, a omawiana inwestycja oddziałuje wyłącznie na działkę nr [...] należącą do J. i M. C. Pozostaje więc przeprowadzenie analizy istnienie interesu prawnego Gminy C. w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. w kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy z tytułu stwierdzonego nieważności wydanej przez Burmistrza Gminy C. decyzji. Sąd opierając się o orzecznictwo sądowe stwierdza, że "pojęcie strony definiują przepisy art. 28 i 29 kpa. Wynika z nich, iż stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem" - postanowienie NSA z dnia 31.03.1998r. IV SA 954/96. Takie stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowane. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego - przez ustawę albo w drodze porozumienia - roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa wyłącza możliwość wniesienia przez tę jednostkę środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, a także wniesienia skargi do sądu administracyjnego od rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli jednostka samorządu terytorialnego ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 VII SA/Wa720/10 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA z 2003 r, nr 4, poz. 115; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 780/05, LEX 209459 oraz z dnia 16 lutego 2005 r, OSK 1017/04, LEX 171164; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., II FSK/818/05, LEX 274863 oraz z dnia 19 czerwca 2008r. II OSK 813/08, wyrok NSA z dnia 28.05.2009r. I OSK 782/08.) Możliwość orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej przez organ Gminy a więc nadanie organowi gminy określonego władztwa imperium i to z mocy upoważnienia ustawowego wyłącza prawo dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego również w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego "broni" swego interesu prawnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyjęcie tezy, iż wniosek organu orzekającego w sprawie o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jest dopuszczalny doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Prowadziłoby to do rozstrzygania w postępowaniu sądowoadministracyjnym sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Reasumując Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organowi orzekającemu o pozwoleniu na budowę nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność takiego pozwolenia na budowę i to niezależnie od konsekwencji wywołanych stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ taki może jedynie wnosić o rozpoznanie sprawy z urzędu lub może zabiegać o wzruszenie wadliwe decyzji za pośrednictwem innego uprawnionego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego podmiotu np. prokuratora (art. 182 K.p.a.) Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.