II SA/Bd 750/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi B. B., C. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowaniu administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2023r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz B. B. i C. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpoznania zażalenia B. i C. B. (Skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] marca 2023r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie sprawy. B. B. i C. B. wystąpili [...] września 2022r. do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...]. Do wniosku Skarżący dołączyli decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2022r., stwierdzającą wygaśnięcie (z dniem [...] września 2015r.) decyzji z [...] czerwca 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. . P. z [...] października 2022r. Burmistrz [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postepowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przy czym za strony postepowania uznał: Skarżących oraz właścicieli działek o nr ewidencyjnych: [...] Postanowieniem [...] marca 2023r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Burmistrz [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy (zainicjowane ww. wnioskiem) do czasu "wydania postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych: Ł. D. oraz J. D. przez Sąd Rejonowy w B. ". Organ stwierdził konieczność uprzedniego ustalenia spadkobierców po zmarłych stronach postępowania - współwłaścicielach działki nr [...]. Zażalenie na to postanowienie wnieśli B. i C. małżonkowie B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i prowadzenia przez organ dalszego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący wskazali, że toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie posesji (działki nr [...]) przez M. D., która zamieszkuje na niej od 42 lat. W uzasadnieniu zażalenia opisali powody przerwania rozpoczętej nadbudowy domu, a nadto dołączyli oświadczenie M. D., w którym potwierdziła wszczęcie postępowania o zasiedzenie działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), powołując się m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. zaskarżonym postanowieniem (opisanym na wstępie) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. W motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i omówiło przesłankę wystąpienia zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że właściciele działki sąsiadującej z działką inwestycyjną (m.in. działki nr [...]) posiadają przymiot strony postępowania. Tym samym organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzi zatem konieczność ustalenia z imienia i nazwiska spadkobierców J. i Ł. D.. Argumentację Skarżących zaprezentowaną w zażaleniu SKO uznało za nieistotną z punktu widzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze skierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego małżonkowie B. wnieśli o "podjęcie niezbędnych kroków i pozwolenie na ukończenie nadbudowy". W uzasadnieniu podnieśli, że uzyskali wcześniej pozwolenie na budowę i wówczas właściciele działki nr [...], widniejący w księdze wieczystej, nie żyli już od 20 lat i nikt nie sprzeciwiał się realizacji planowanej przez nich inwestycji, którą przerwali z uwagi na sytuację rodzinną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. (ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, zawieszające postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia i zdefiniowania kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79 i art. 81), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjaśnić też należy, że decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga każda istotna zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wynika to z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."), który co do zasady obejmuje swoim zakresem budowę obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 1) oraz zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem wskazanym w tym przepisie (ust. 2). Warto jeszcze dodać, że planowane przez Skarżących zagospodarowanie terenu nie stanowiło wcześniej, i nie stanowi nadal, przedsięwzięcia zwolnionego z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (czyni to w organicznym zakresie w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania planowanej (projektowanej) inwestycji. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, wedle którego przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu posiadają oprócz inwestora (wnioskodawcy) i podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (właścicieli lub użytkowników wieczystych) mają także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, przy czym mogą go mieć także właściciele nieruchomości nieposiadających wspólnej granicy, lecz pozostających w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym (por. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 78/19, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem wskazuje się, że ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 237/16, dostępnym jw.). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie można wykluczyć sytuacji, gdy – ze względu na charakter planowanej inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją czy też specyfikę działek sąsiednich i ich usytuowanie względem terenu inwestycji – planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływała na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sąd wyjaśnia bowiem, że o istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej odziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) – treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. Źródłem interesu prawnego strony mogą być w takim przypadku chociażby przepisy art. 140 i art. 144 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), na podstawie których właściciel nieruchomości może domagać się ochrony prawnej, co powiązać należy z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który wprawdzie nie stanowi samoistnej podstawy do przyznania danemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie może zostać pominięty przy wyprowadzaniu materialnoprawnego interesu osób lub jednostek organizacyjnych mających prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób i jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, dostępny jw.). Stosownie zaś do treści art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Natomiast zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócały by korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Określając zatem krąg podmiotów posiadających status strony w rozpoznawanej sprawie, należało zatem rozważyć, czy oddziaływanie planowanej inwestycji (nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego) – rozciągać się będzie na nieruchomości graniczące bezpośrednio z terenem przedsięwzięcia i czy obejmuje ono także działkę nr [...]. Na wątpliwości w tej kwestii zwrócili uwagę Skarżący, wskazując na wcześniej prowadzone postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, w toku których osoby widniejące jako współwłaściciele działki nr [...] nie żyli już od wielu lat. Organy obu instancji nie ustaliły, czy postępowania te toczyły się z udziałem następców prawnych J. i Ł. D., czy też właściciele działki nr [...] nie zostali uznani za strony postępowania i jakie ustalenia doprowadziły wówczas organy do takiej konstatacji. Organy obu instancji, uznając za konieczne ustalenie (z imienia i nazwiska) aktualnych właścicieli działki nr [...] (następców prawnych J. i Ł. D.) nie rozważyły, czy istotnie należą oni do kręgu stron postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zupełnie pominął wskazanie sposobu ustalenia kręgu stron postępowania, a organ odwoławczy ograniczył się do stanowczego stwierdzenia, że właściciele działki nr [...] "bezsprzecznie" posiadają w sprawie przymiot strony postępowania. SKO nie wyjaśniło jednak, jakie okoliczności (poza sąsiedztwem z terenem inwestycji) o tym zadecydowały, nie przedstawiło też w tym zakresie rozważań prawnych. Tym samym doszło w tym względzie do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższych uchybień było również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie w sprawie – co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji uwzględni wyżej przedstawione rozważania prawne. W pierwszej kolejności należy prawidłowo ustalić krąg stron postępowania - co wymaga dokonania oceny, czy działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym – czy jej właściciel (współwłaściciele) posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie, w sytuacji pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii, organ powinien dopełnić wszystkich niezbędnych działań – powtórzyć dotychczas podjęte i uzupełnić je o aktualne informacje o stanie postępowania spadkowego lub dokonać sprawdzenia w rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia – celem ustalenia następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach działki nr [...] w B. . Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, organ będzie prowadził dalej postępowanie z udziałem spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, albo w razie niemożliwości ustalenia kręgu tych następców prawnych pomimo podjętych działań, zawiesi postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł).