II SA/Bd 753/10

21 września 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S., na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) oraz art. 104 ust.1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2008 r. nr 141, poz. 892 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku M. S. o wypłacenie kwoty 12.122,62 zł wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu uzupełnienia uposażenia za okres od 1 kwietnia 2003r. do 31 października 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie występuje tożsamość jej przedmiotu z przedmiotem sprawy załatwionej ostateczną decyzją dowódcy P. Okręgu Wojskowego z dnia [...] nr [...]., którą to wskazany organ - po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. odmawiającej wypłaty kwoty 12.122,62 zł - uchylił w całości decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występuje res iudicata, a wzruszenie wskazanej decyzji może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że kwestie związane z żądaniem wyrównania ewentualnego uszczerbku, jakiego doznał żołnierz w swych dobrach majątkowych w następstwie wadliwego zwolnienia ze służby wojskowej przed 1 stycznia 2008 r., mają charakter sprawy cywilnej, do rozpatrzenia której właściwy jest sąd powszechny. We wniesionym odwołania od powyższej decyzji, M. S. domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Odwołujący zaznaczył, że decyzja z dnia [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania nie zawiera rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym oraz nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji. Ponadto stwierdził, że w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w Szczecinie Wydziału X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 maja 2008 r. o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, twierdzenia organu o braku podstaw do rozpoznania sprawy w ramach postępowania administracyjnego, nie można pogodzić z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dowódca P. Okręgu Wojskowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowania instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania, o których mowa w art. 64 kpa. Oceniając okoliczności faktyczne i prawne sprawy organ II instancji wskazał, że w wypadku utrzymania stanowiska w sprawie, organ I instancji winien rozważyć umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję M. S. zażądał jej uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia prawnego. Skarżący zakwestionował wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organ II instancji o zaistnieniu przesłanek do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podtrzymując przy tym pogląd, że decyzja z dnia [...] nie zawiera rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji. Organ wojskowy uznał wówczas, jak zaznaczył skarżący, że brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Po wydaniu jednak przez Sąd Rejonowy w Szczecinie Wydział X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wiążącego postanowienia z dnia 12 maja 2008 r. o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, takie stanowisko organu wojskowego nie może być zaakceptowane, w związku z czym organy wojskowe miały obowiązek rozpoznać wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpatrzenia skargi M. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dowódcy P. Okręgu Wojskowego w B., z uwagi na naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może zachodzić w sytuacjach innych niż ta, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, pomimo iż taka sytuacja nie zaszła, organ II instancji wydał rozstrzygniecie w oparciu o ten przepis, uchylając się w ten sposób od ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na powyższy wyrok Dowódca P. Okręgu Wojskowego w B. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Kasator zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 15, art. 64, art. 136, art. 138 § 2 i art. 145 kpa, a także art. 51 i następnych oraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji wydając skarżone rozstrzygnięcie skoncentrował się wyłącznie na treści art. 138 § 2 kpa, dokonują przy tym jego wadliwej wykładni, przez co naruszył art. 6, art. 7, art. 15, art. 64 kpa. Powołując się na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania, wskazał że z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, iż organ ten nie wziął pod uwagę i nie rozstrzygnął kwestii, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą uprzednio rozpatrzoną ostateczną decyzją z dnia [...], mimo że decyzja ta została przywołana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto stwierdził, że Sad I instancji pominął w całości fakt, że M. S. zaskarżył wyłącznie uzasadnienie decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego w B., co w ocenie kasatora stanowiło dodatkowe naruszenie prawa uzasadniające skargę kasacyjną. Zdaniem organu II instancji nie było prawnie dopuszczalne zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia decyzji, gdyż zgodnie z treścią obowiązujących przepisów skargę wnosi się na decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności organów albo na ich bezczynność. Zarzut ten, w ocenie kasatora, potwierdza treść art. 51 i następnych ppsa. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez podniesione w niej zarzuty, podzielając częściowo ich zasadność, uznał że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 213/10 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd drugiej instancji wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi, iż skarga dotycząca jedynie uzasadnienie decyzji organu II instancji podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa), albowiem zarówno pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1991 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) jak i w świetle obowiązującego ustawodawstwa sadowoadministracyjnego, jest dopuszczalne zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie uzasadnia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji, jak wyjaśnił Sad II instancji, jest – zgodnie z art. 107 § 1 kpa – jej częścią składową i w związku z tym stanowi integralną część decyzji. Uzasadnienia zaś decyzji organu odwoławczego przesądza również o treści decyzji organu I instancji. Sąd II instancji podzielił natomiast zarzut skarżącego, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy narusza przepisy procedury administracyjnej, w tym szczególnie w art. 15 kpa, który formułuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji organu II instancji nie było w przedmiotowym stanie faktycznym dopuszczalne, gdyż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, organ I instancji pozostawił wniosek M. S. bez rozpoznania, co oznacza że wniosek ten nie został przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. w ogóle rozpoznany. Dowodzi tego sama treść zwrotu: "pozostawić bez rozpoznania". W tej sytuacji nakazanie organowi drugiej instancji wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, narusza zarówno ten przepis, jak i przepisy art. 6 i 7 kpa. Oznacza bowiem w tym przypadku wydanie decyzji jedynie przez organ jednej instancji. Uwzględniając powyższe Sąd II instancji wskazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, aby rozpoznając sprawę ponownie ocenił legalność zaskarżonej decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego, mając na uwadze obowiązywanie w procedurze administracyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ppsa sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie drugie ppsa). W świetle przytoczonych przepisów prawnych należy wyjaśnić, iż przez wykładnię, ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy one zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Swoją wykładnię prawną w rozumieniu art. 190 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może wyrazić w postępowaniu kasacyjnym. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych, odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji, powoduje iż sąd pierwszej instancji przy ponownym przekazaniu sprawy, zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez NSA. Z analizy akt sprawy wynika, że orzekający w sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] pozostawił wniosek M. S. bez rozpoznania, z uwagi na stan rzeczy osądzonej oraz brak sprawy administracyjnej. Wskazane rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 kpa uchyli w całości organ odwoławczy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze względu na brak podstaw do zastosowania instytucji pozostawienia sprawy bez rozpoznania, o których mowa w art. 64 § 2 kpa. Jednocześnie organ II instancji wskazał organowi I instancji, że w wypadku utrzymania swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie, powinien on rozważyć zasadność umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Oceniając w granicach danej sprawy legalność rozstrzygnięcia organu odwoławczego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do jego stanowisko, że rodzaj podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia – pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł mieć zastosowania. Zdaniem Sądu należy to stanowisko podzielić, albowiem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny oraz judykatury, powołanie się przez organ administracyjny na art. 64 § 2 kpa, powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku czy jego załączników. Wskazany przepis stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom niż określone w art. 64 § 1 kpa (brak wskazania adresu wnioskodawcy i brak możliwości jego ustalenia) a ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że przepis ten reguluje wyłącznie kwestie braków formalnych podań wnoszonych do organów administracyjnych, oraz przesądza o możliwości i trybie usuwania tych braków, a nie stanowi podstawy do rozpatrywania ich co do istoty. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie tylko nie zastosowano trybu z art. 64 § 2 kpa, ale również nie wystąpiły braki formalne o których mowa w tym przepisie, a pomimo tego organ I instancji orzekł o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania, a zatem w oparciu o art. 64 § 2 kpa, uzasadniając przy tym podjęte rozstrzygnięcie merytoryczną oceną złożonego wniosku tj. okolicznością powagi rzeczy osądzonej i brakiem sprawy administracyjnej. Taki sposób procedowawnia organu I instancji, zdaniem Sądu, w sposób istotny narusza art. 64 kpa, co też słusznie podkreślił organ II instancji. W tym miejscu należy wskazać, iż skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, ze pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), lecz ma charakter czynności materialno-technicznej. Skoro wiec organ I instancji, podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie, nie ograniczył się do rozpoznania kwestii wyłącznie formalnoprawnych, lecz jak już wskazano, zarówno pod względem formy jak i treści, wykroczył poza zakres uprawnień wynikających z art. 64 § 2 kpa, należy uznać że organ odwoławczy prawidłowo przesądził w zaskarżonym rozstrzygnięciu o braku podstaw pranych do zastosowania w niniejszej sprawie omawianej instytucji prawnej. Zdaniem organu odwoławczego, we wskazanych okolicznościach sprawy, zaszła więc przesłanka do zastosowania trybu z art. 138 §2 kpa, a zatem uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, również i w tym zakresie rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe. Przepis art. 138 §2 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z przytoczonym przepisem koresponduje art. 136 kpa, który mówi, że organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzję o treści określonej w 138 § 2 kpa organ odwoławczy może podjąć tylko w sytuacji, gdy stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, których usunięcie przez organ odwoławczy wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Niewątpliwie taka sytuacja miała właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie, o czym przesądza chociażby rodzaj podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia – pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zdaniem Sądu takie rozstrzygniecie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S., oznacza, że wniosek skarżącego nie został przez organ I instancji "w ogóle" rozpoznany. Dowodzi tego, jak słusznie zauważył Sąd II instancji, sama treść zwrotu: "pozostawić bez rozpoznania". W takiej więc sytuacji, uchylenie decyzji w całości i nakazanie organowi I instancji ponownego rozpatrzenia sprawy, było w ocenie Sądu uzasadnione i konieczne. Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi dotyczącego tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organu II Instancji wskazał, że w wypadku utrzymania przez organ I instancji stanowiska w sprawie, winien on rozważyć umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, należy w pierwszym rzędzie wskazać, że w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia decyzji administracyjnej, albowiem art. 107 kpa zalicza uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji do jej części składowych, a zatem traktuje on je jako integralną część decyzji, wyjaśniającą zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, stanowiące dyspozytywną część decyzji. Jeżeli więc strona uważa, ze uzasadnienie decyzji zawiera ustalenia i wyjaśnienia sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia, ma ona prawo do zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji. W przedmiotowej sprawie strona uznała, że zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w/w zalecenie organu odwoławczego jest nieprawidłowe, gdyż decyzja z dnia [...] nie zawiera rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji, a ponadto sąd powszechny przekazał sprawę do rozpoznania - jako właściwemu rzeczowo - sądowi administracyjnemu. Zdaniem Sądu zaprezentowane stanowisko skarżącego, abstrahując od jego zasadności merytorycznej, nie może stanowić podstawy do uchylenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym nie ma bowiem, żadnego przepisu prawnego, który nakazywałby organowi I instancji powinność zastosowanie się do wyrażonych w decyzji organu odwoławczego wskazań co do dalszego postępowania. Innym słowy inaczej niż w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na etapie postępowania administracyjnego organ I instancji nie jest związany zaleceniami czy wskazaniami organu odwoławczego co do dalszego postępowania. Zatem okoliczność, że organ II instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, nie ma znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia organu II instancji, gdyż wskazanie to w żaden sposób nie wiąże organu I instancji. Ponadto należy zauważyć, że nawet samo wskazanie organu II instancji nie miała charakteru stanowczego, lecz warunkowy, organ bowiem wskazał na zasadność tego rozwiązania, jedynie w sytuacji utrzymania przez organ I instancji stanowiska w sprawie. W tym stanie rzeczy nie zaszła więc podstawa do uwzględnienia zarzutu skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.