II SA/Bd 757/16

Dnia 8 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 roku sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz G. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wójt Gminy R., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał skarżącej G. F. - właścicielce nieruchomości nr [...] (działka nr [...]) położonej w R. , wykonanie obowiązku polegającego na przyłączeniu ww. nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku kontroli nieruchomości skarżącej w zakresie spełnienia określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, stwierdzono nie wywiązanie się strony z tego obowiązku. Podkreślił także, że skarżąca w dniu [...] r. (w czasie sporządzania dokumentacji projektowej) złożyła pisemną zgodę na lokalizację i przejście przez jej nieruchomość sieci kanalizacyjnej, a następnie w chwili rozpoczęcia prac budowlanych w dniu [...] r. złożyła pisemną rezygnację z podłączenia do sieci kanalizacyjnej, co jak wyjaśnił organ stanowiło przyczynę nie wybudowania na jej posesji przydomowej przepompowni, która była zaprojektowania dla jej nieruchomości. Organ podkreślił, że decyzja określona w art. 5 ust. 7 ww. ustawy nie ma charakteru uznaniowego, a organ w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ma obowiązek jej wydania. Zdaniem organu w sprawie wszystkie przesłanki ustawowe zostały spełnione, gdyż nieruchomości nr [...] położona jest w zasięgu istniejącej sieci kanalizacyjne znajdującej się na sąsiedniej działce nr [...], istnieje możliwość przyłączenia nieruchomość nr [...] do sieci kanalizacyjnej poprzez zastosowanie przydomowej przepompowni ścieków, nieruchomość nr [...] nie jest wyposażenia w przydomową oczyszczalnię ścieków, a właścicielka tej nieruchomości nie zrealizowała obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Kumulatywnie spełnienie w sprawie wymienionych przesłanek obligowało, jak podsumował organ, do wydania przedmiotowej decyzji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzję oparł na następujących dowodach: decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r., znak: [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, projekcie budowlanym budowy sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w m. R. II etap, na podstawie którego zostało wydane przez Starostę I. pozwolenie na budowę ([...], znak: [...] z dnia [...] r.) oraz ewidencji przyzagrodowych oczyszczalni ścieków prowadzonej przez Urząd Gminy R.. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając organowi brak zbadania i wyjaśnienia istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podkreśliła, że pisemną rezygnację z podłączenia do sieci kanalizacyjnej złożyła dopiero po wybudowaniu przyłącza do sieci na działce sąsiedniej o nr [...] (bez zgody właściciela tej działki), zamiast na będącej jej własnością działce nr [...]. Skarżąca wskazała, że w stosunku do jej nieruchomości zastało zaprojektowana przyłącze do sieci kanalizacyjnej wraz z przepompownią Pd 8 na działce sąsiedniej nr [...], gdyż posłużono się nieaktualną mapą. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji nie ma warunków i technicznej możliwości przyłączenia jej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B (SKO) decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej powoływanej jako u.c.p.g.), od których uzależniony został obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (istnienie sieci kanalizacyjnej; możliwość przyłączenia do niej nieruchomości; brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków; niezrealizowanie przez właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia). W tym kontekście wskazał, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż sieć kanalizacyjna istnieje, a właścicielka nieruchomości nr [...] położonej w R. (działka nr [...]), nie dokonała podłączenia przedmiotowej nieruchomości do istniejącej sieci. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, jak podkreślił organ, aby nieruchomość będąca przedmiotem postępowania wyposażona była w przydomową oczyszczalnię ścieków. Podnosząc, że jedyną podważaną przez skarżącą przesłanką jest możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej SKO zaznaczyło, że sieć położona jest na działce o nr [...], stanowiącej drogę, która leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], będącej własnością skarżącej oraz że sama skarżąca potwierdziła w odwołaniu, że przedmiotowa nieruchomość, której jest właścicielem, położona jest w zasięgu istniejącej sieci kanalizacyjnej. Oznacza to, zdaniem organu, że również i ta podważana przez skarżącą przesłanka została w sprawie spełniona. Odnosząc się do zarzutu, iż przydomową przepompownię ścieków wybudowano na sąsiedniej działce nr [...], a nie na działce skarżącej nr [...], SKO podkreśliło, że gdyby skarżąca zgłosiła zmianę lokalizacji przydomowej przepompowni ścieków, zostałaby ona wykonana we wskazanym przez nią miejscu, co zostałoby także naniesione w dokumentacji powykonawczej. SKO wskazało, że wraz z budową sieci kanalizacyjnej budowane były również przydomowe przepompownie i każda z nich była zaprojektowana dla poszczególnych nieruchomości. Dla działki należącej do skarżącej przepompownia była oznaczona, jako Pd8, i gdyby nie zmiana stanowiska właścicielki nieruchomości zostałaby ona wybudowana zgodnie z projektem. W tym stanie rzeczy nie było w ocenie SKO podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącej. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowaniu administracyjnym dające podstawę do jego wznowienia. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację i zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej, decyzja organu odwoławczego jest wadliwa m.in. z tego względu, że nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, zaś materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został oceniony jednostronnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nie odpowiadają prawu, co wymagało uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach prawa; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach prawa. Stosownie zaś do art. 5 ust. 7 u.c.p.g. w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o którym mowa w art. 5 ust. 1-4, czyli m.in. w przypadku nie podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). Z treści przytoczonych regulacji wynika, że dla potrzeb realizacji celów ustawy w zakresie utrzymania czystości i porządku ustawodawca zróżnicował dwie sytuacje, tj. gdy istnieje sieć kanalizacyjna - wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków, oraz sytuację, gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Dopuszczalność i zarazem obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do takiej sieci kanalizacyjnej aktualizacje się zatem w sytuacji zaistnienia przesłanki istnienia sieci kanalizacyjnej, możliwości przyłączenia do niej nieruchomości, braku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz nie zrealizowania przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, a organ administracji publicznej winien ich zaistnienie zbadać i w razie wydania decyzji zawierającej nakaz, o którym mowa powyżej, wykazać je w uzasadnieniu decyzji. Dokonane przez organy ustawania faktyczne, znajdujące potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy bezspornie potwierdzają, że należąca do skarżącej nieruchomość nr [...] (działka nr [...]) nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków i że nie nastąpiło jej przyłączenie do wybudowanej w bezpośrednim sąsiedztwie sieci kanalizacyjnej. Z materiału sprawy, w tym z uzasadnień podjętych przez organy rozstrzygnięć w żadnej mierze nie wynika natomiast, czy istnieje realna, a nie tylko teoretyczna możliwość przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Podkreślić należy, że ocena możliwości przyłączenia nieruchomości do siecią kanalizacyjną nie może się ograniczać wyłącznie do stwierdzenia istnienia takiej sieci w pobliżu nieruchomości. Organ powinien bowiem, w ramach badania możliwości podłączenia do sieci poczynić ustalenia w przedmiocie rzeczywistych możliwości tego połączenia, w szczególności zaś ustalić, czy wystarczającym będzie wybudowanie samego przyłącza, czy też konieczna będzie rozbudowa sieci. Okoliczność, że w pobliżu nieruchomości posadowiona jest sieć kanalizacyjna nie oznacza bowiem automatycznie, że zagwarantowane są odpowiednie warunki do wykonania przyłącza. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Definicja ta znajduje się natomiast w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. 2015, poz. 139, dalej powoływanej jako u.z.z.w.). Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.z.z.w. przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Sieć kanalizacyjna zaś, w świetle art. 2 pkt 7 u.z.z.w., to przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z przytoczonych definicji wynika, że jeżeli na nieruchomości znajduje się studzienka kanalizacyjna, to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją a tą studzienką, natomiast dalsza część przewodu do rury głównej stanowi już element sieci. Jeżeli na nieruchomości brak jest studzienki, to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją a granicą nieruchomości, dalsza część tego przewodu prowadząca do sieci, stanowi element tejże sieci (a więc w efekcie urządzenie kanalizacyjne – art. 2 pkt 14 u.z.z.w.). W konsekwencji obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. może być nałożony, jeżeli są spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do sieci i może dotyczyć jedynie wykonania przyłącza do granicy z nieruchomością (przyłączem nie jest odcinek przewodu położony poza granicą przyłączanej nieruchomości). Nie może natomiast obejmować konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej, albowiem jej wykonanie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. 2016, poz. 466) należy do zadań gminy i to gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/GI 906/10, LEX nr 752997). Obowiązkiem gminy jest wybudowanie sieci kanalizacji sanitarnej w taki sposób, aby istniała realna możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, które spełniają przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. W przypadku braku technicznej możliwości podłączenia nie można właściciela nieruchomości obciążać takim obowiązkiem, który nie jest możliwy do wykonania bez rozbudowy sieci. Przenosząc poczynione uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu rzeczą organów było szczegółowe wyjaśnienie, a następnie omówienie w uzasadnieniu podjętych decyzji, istotnej w sprawie kwestii, czy realizacja obowiązku przyłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej istotnie może nastąpić w wyniku wykonania na terenie nieruchomości przyłącza, czyli przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną z siecią maksymalnie do granicy z nieruchomością, a także kwestii, czy dla przyłączenia tej nieruchomości do sieci wystarczy wybudowanie przyłącza, czy też wymagana jest rozbudowa sieci kanalizacyjnej i czy wybudowanie przydomowej przepompowni ścieków mieści się w ramach ustawowej definicji przyłącza, czy też stanowi element sieci. Rozważań takich w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć żaden z orzekających w sprawie organów nie przeprowadził, co de facto oznacza, że organy nie dokonały ustaleń i nie zweryfikowały w sposób prawidłowy charakteru czynności wymaganych do przyłączenia nieruchomości skarżącej do istniejącej sieci kanalizacyjnej i tym samym nie zweryfikowały obligatoryjnej przesłanki warunkującej wydanie decyzji z 5 ust. 7 u.c.p.g. tj. przesłanki możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). W konsekwencji wydane przez orzekające w sprawie organy decyzje uznać należy za naruszające w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 k.p.a., a w konsekwencji materialnoprawny przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., i co tym samym obliguje Sąd do ich uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając podjęte przez organy decyzje nie przesądza o ich ewentualnej trafności merytorycznej, w tym o realnej możliwości przyłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. Ponownie rozważając sprawę koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej braków i niejasności, z uwzględnieniem wyrażonej przez Sądu oceny prawnej. W szczególności należy wziąć pod uwagę, że obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci powstaje dopiero wówczas, gdy stworzone zostały do tego warunki. Dopiero w takiej sytuacji, w razie stwierdzenia niewykonania tego obowiązku właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 5 ust. 7 u.c.p.g. W przedmiotowej sprawie organy wadliwie nie zweryfikowały rzeczywistych warunków i możliwości przyłączenia budynku nr [...] na działce nr [...] do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, nie wyjaśniły zakresu pojęcia przyłącza, nie rozważyły w jego ramach powołanego w decyzji organu I instancji warunku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci w postaci zastosowania przydomowej przepompowni ścieków, która na działce skarżącej nie występuje. Wszystkie te braki i uchybienia należy w ponownie prowadzonym postępowaniu wyeliminować. Dokonując ponownie w tym kontekście weryfikacji sprawy należy wziąć pod uwagę okoliczność, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do wykorzystania nieruchomości sąsiedniej nr [...], na której, w świetle wyjaśnień skarżącej, zostało zrealizowane przyłącze do sieci kanalizacyjnej wraz z przepompownią Pd8, pierwotnie zaprojektowane dla nieruchomości skarżącej. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.