II SA/Bd 76/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z tytułu powodzi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz [...], decyzją z [...]2009 r., na podstawie art. 24 ust. 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7, ust. 8 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362), § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r., w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej powoływanej jako: kpa, odmówił skarżącemu przyznania pomocy pieniężnej, zasiłku celowego w związku ze szkodą spowodowaną przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że [...]2010 r., skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej, zasiłku celowego w związku ze szkodą spowodowaną przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. W ocenie organu brak jest podstaw do przyznania żądanej pomocy, albowiem skarżący nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, wyjaśniając, że pomoc udzielana jest rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie, jest objęta, w rozumieniu powyższych przepisów, ubezpieczeniem społecznym rolników, zgodnie z § 2 pkt 1 w/w Rozporządzenia Rady Ministrów. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wyjaśni, że płaci tytułem podatku rolnego [...] zł. oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł., rocznie co pokrywa ze świadczenia emerytalnego. Odwołujący się zwrócił się o udzielenie pomocy na pokrycie kosztów uprawy ziemi z uwagi na obniżenie przychodowości z gospodarstwa, wywołanej 100 % stratami powstałymi na działce o pow. [...] ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z [...]2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 24 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że strona ubiegała się o przyznanie dochodzonego zasiłku w ramach rządowego programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., wskazując, iż przyznawanie zasiłku celowego, o który ubiega się strona, reguluje w/w rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. Organ wyjaśnił też, że warunkiem bezwzględnym jest sytuacja, jeżeli co najmniej jedna osoba w rodzinie strony ubiegającej się o pomoc jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, co wynika z § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji, strona i jej rodzina nie spełniają kryterium objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników. Organ pouczył też stronę, że o pomoc może wystąpić z pominięciem wyższego programu, tj. na mocy regulacji ogólnej ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. na podstawie jej art. 40, którego brzmienie przytoczył. W skardze złożonej do Sądu, skarżący podniósł, że decyzje organów obu instancji są dla niego krzywdzące, albowiem wbrew ich ustaleniom jest od [...] lat rolnikiem, płacącym podatek rolny. Podtrzymał również swoje stanowisko w zakresie twierdzeń o poniesieniu 100 % strat w uprawach. Skarżący powołał się też na okoliczność, że płaci składki zdrowotne w KRUS, jak i w ZUS, które zasilają ubezpieczenia społeczne, a ich wartość jest dwukrotnie większa, niż składki płacone przez rolników w KRUS. Strona powołała się też na fakt, że od chwili posiadania gruntów rolnych, nigdy nie korzystał z żadnej pomocy finansowej od władz gminnych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że strona nie podniosła innych okoliczności niż te, które były już przedmiotem analizy organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn, na które powoływał się skarżący. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wykazała, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że okolicznością, która uniemożliwiła przyznanie skarżącemu dochodzonego świadczenia był fakt niepodlegania przez skarżącego oraz jego rodziny ubezpieczeniu społecznemu rolników. Niewątpliwie należało zgodzić się z organami obu instancji w zakresie ustalenia, że skarżący nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, choć należy zauważyć, iż ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie wskazały jakie fakty o tym świadczą i na podstawie jakich dowodów fakty te ustaliły, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Niepodleganie skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w [...] z [...].2020 r., w przedmiocie waloryzacji emerytury skarżącego (dowód: akta administracyjne k. [...]). Z decyzji tej wynika, że skarżący otrzymuje emeryturę z ZUS. Ta okoliczność wyklucza go z ubezpieczenia społecznego rolników zgodnie z art. 6 pkt 16 w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291), który stanowi, że przepisów dotyczących ubezpieczenia emerytalno-rentowego (czy to z mocy ustawy, czy to na wniosek), nie stosuje się do osoby, która podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty, lub ma ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Do takiej osoby nie mają też zastosowania przepisy tej ustawy dotyczące ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego, jak wynika to z jej art. 7 ust. 1. Potwierdzeniem faktu niepodlegania skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników jest pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolniczego Placówki we [...] z [...].2010 r. (dowód: k. [...] w/w akt). Ustalony przez organy fakt niepodlegania strony omawianemu ubezpieczeniu ma o tyle znaczenie dla sprawy, że z § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia wynika, iż pomocy w związku z powstałymi szkodami spowodowanymi przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli, co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Niepodlaganie skarżącego społecznemu ubezpieczeniu rolników, nie jest jednak wystarczającym faktem do odmowy udzielenia pomocy. Jak wynika bowiem z zacytowanego przepisu, pomoc służy, kiedy przynajmniej jedna osoba rodziny rolniczej, jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ I instancji zastosował cyt. przepis, tak jakby jego treść wskazywała odmienne założenie, a mianowicie, iż pomoc wtedy nie służy, kiedy przynajmniej jedna osoba rodziny rolniczej, nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ ten nie poczynił bowiem jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyjaśnienia, czy skarżący ma rodzinę, a jeżeli tak, to czy przynajmniej jeden z jej członków jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc czy zachodzi w stosunku do takiej osoby sytuacja opisana w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tak samo też organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnym ustaleń. Stwierdził zaś, że ustaleń takich dokonał organ pierwszoinstancyjny, przesądzając, iż strona i jej rodzina nie spełniają kryterium objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników, co jednak jest stwierdzeniem nieprawdziwym z uwagi na brak tychże ustaleń w decyzji pierwszoinstancyjnej i w aktach administracyjnych. Z powyższego wynika, że organy obu instancji nie dokonały pełnych ustaleń, ani rozważań prawnych w zakresie stanu faktycznego istotnego dla istnienia przesłanek do przyznania dochodzonej pomocy na podstawie przepisów w/w rozporządzenia, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też stwierdzić, że organy obu instancji – po przyjęciu założenia, że brak warunków do udzielenia pomocy na podstawie w/w rozporządzenia - zaniechały rozważenia przyznania pomocy na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jakkolwiek organ odwoławczy w swej decyzji pouczył stronę, iż może ona domagać się przyznania takiego świadczenia na podstawie w/w przepisu, to jednak w ocenie Sądu, obowiązkiem organów było nie tyle pouczanie o takiej okoliczności, lecz rozpatrzenie możliwości przyznania na podstawie tego przepisu zasiłku celowego. Wprawdzie wniosek skarżącego z dnia [...]2010 r., dotyczy przyznania zasiłku celowego na podstawie przepisów w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r., to jednak należy wziąć pod uwagę okoliczność, że upoważnienie do wydania tego rozporządzenia zawarte jest w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie pieniężne otrzymywane przez uprawnione podmioty w związku z powodzią (obsunięciem ziemi, huraganem) w 2010 r., jest więc elementem systemu pomocy społecznej państwa. Pomoc społeczna jest instrumentem polityki społecznej, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Wymieniony przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Taki sposób postępowania wskazany został między innymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie P 20/07 (OTK-A 2008/2/31, Dz. U. z 2008 r., Nr 57, poz. 350) orzekającym o zgodności z Konstytucją RP § 2 obowiązującego uprzednio rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził między innymi, że ograniczenie w przyznaniu zasiłku pieniężnego związanego z konkretnym wydarzeniem (suszą w 2006 r.), w odniesieniu do rolników podlegających ustawie ex lege, nie stoi na przeszkodzie w staraniu się przez podmioty nieobjęte tym zasiłkiem (ubezpieczonych na wniosek) do uzyskania innej pomocy materialnej.(...) Nie narusza także ich uprawnienia do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Właśnie takie uprawnienie wyraża przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje możliwość przyznania, niezależnie od dochodu, zasiłku celowego osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zdarzeniem tym może być między innymi susza lub powódź (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Kutno 2007, s. 80). Podobne stanowisko przyjęło orzecznictwo, w zakresie obowiązku rozpatrywania przez organy z urzędu, więc bez odrębnego wniosku, możliwości zastosowania pomocy w oparciu o ten przepis, w sytuacji braku przesłanek w regulacjach szczególnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 185/07, System Informacji Prawnej Lex nr 386567, także przywoływane tam wyroki z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 392/07 i IV SA/Po 207/07 dostępnych na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z 23.04.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 128/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z 15.07.2009 r., sygn. II SA/Bd 271/09). Nierozważenie więc możliwości zastosowania wobec strony art. 40 § 2 ustawy o pomocy społecznej, przez organy obu instancji, nastąpiło z powodu niewłaściwej interpretacji przez organy przepisów prawa materialnego. Stanowi to również uchybienie nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 kpa), a także naruszenie norm zawartych w art. 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyeliminuje stwierdzone uchybienia przepisów postępowania, oraz prawa materialnego, w szczególności dokonując najpierw wyczerpujących ustaleń w zakresie stwierdzenia, czy skarżący posiada rodzinę, a jeżeli tak, to czy któryś z jej członków jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W przypadku negatywnego przesądzenia tej okoliczności, organ z urzędu rozważy, zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 40 § 2 ustawy o pomocy społecznej.