II SA/Bd 760/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. Ż. na postanowienie Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia odrzucić skargę. Rozkazem personalnym nr ... z dnia ... 2014 r. Komendant Miejski Policji w G., na podstawie art. 6f i 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) z zw. z §3 ust. 3 i ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSW z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 644), przedłużył policjantowi Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego I Wydziału Prewencji st. post. W. Ż. (nr odznaki ...) okres służby przygotowawczej o 185 dni, tj. do dnia ... 2014 r. Rozkaz personalny zawierał uzasadnienie oraz pouczenie, że nie przysługuje odwołanie. Funkcjonariusz W. Ż. złożył odwołanie od powyższego rozkazu personalnego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 4 i dalszych ustawy o Policji, poprzez wadliwe jego zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wydanie zaskarżonego rozkazu w przedmiocie przedłużenia okresu służby przygotowawczej o 185 dni, w sytuacji gdy nie było podstaw faktycznych do wszczęcia jakiejkolwiek procedury w przedmiotowej sprawie. Odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu nr .... W ocenie odwołującego przepis art. 29 ust. 4 ustawy o Policji przewiduje, że aby przełożony mógł wydłużyć okres służby przygotowawczej, konieczne jest spełnienie aby przerwa w wykonywaniu przez policjanta obowiązków służbowych trwała dłużej niż 3 miesiące. Nigdy nie doszło do sytuacji, w której nie wykonywałby on obowiązków służbowych przez okres dłuższy niżeli 70 dni, co potwierdził sam organ w rozkazie personalnym. Postanowieniem z dnia ... 2014r. nr ... Komendant Wojewódzki Policji w B., na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie może dokonać oceny zasadności odwołania ani jego zarzutów, ponieważ rozkaz personalny nie posiada cech decyzji administracyjnej. Za akt administracyjny tej rangi nie może być uznany rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w G. nr ... z dnia ....2014 r. albowiem rozkaz ten wydany został na podstawie art. 6f i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym, w razie przerwy w wykonywaniu przez policjanta obowiązków służbowych, trwającej dłużej niż 3 miesiące, przełożony może przedłużyć okres jego służby przygotowawczej. Przedłużenie okresu służby przygotowawczej jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta, czyli rozstrzygnięciem niebędącym decyzją w rozumieniu Kpa. Od takich rozstrzygnięć nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (organ powołała się w tym przedmiocie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1177/12 z dnia 12 listopada 2012 r.). W konsekwencji organ podał, że brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji administracyjnej w reakcji na "odwołanie", o czym st. post. W. Ż. został prawidłowo pouczony w treści rozkazu personalnego nr .... W. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego J. K., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia ... 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, zarzucając naruszenie: - art. 134 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji i w G. z dnia ... 2014r. w przedmiocie przedłużenia okresu służby przygotowawczej o 185 dni - tj; do dnia ...2014r., gdy tymczasem prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji jest niezbywalnym konstytucyjnym prawem, które przysługuje od każdego władczego aktu, bez względu na to, czy na późniejszym etapie postępowania decyzje takie podlegają kontroli sądowo administracyjnej (art. 78 Konstytucji RP), - art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie przez organ, że W. Ż. nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Nr ... Komendanta Miejskiego Policji w G. z ... 2014r., gdy tymczasem powołany przepis stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, orzeczenie, iż zaskarżone postanowienie nie podlegają wykonaniu, prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają, co do zasady przepisy ustawy o Policji, jednakże z uwagi na fakt, że Sąd przy jej badaniu nie dokonuje oceny zasadności zarzutów merytorycznych, które to skarżący stawiał w swoim odwołaniu od rozkazu personalnego KMP w G., kontroli podlegać będzie jedynie treść art. 134 K.p.a. i jego zastosowanie w sprawie. Skarżący na marginesie wskazał, że aby przełożony mógł skorzystać z fakultatywnego prawa do wydania rozkazu o przedłużeniu służby przygotowawczej musi się spełnić hipoteza normy art. 29 ust. 4 ustawy o Policji, która mówi o tym, iż w razie przerwy w wykonywaniu przez policjanta obowiązków służbowych, trwającej dłużej niż 3 miesiące, przełożony może przedłużyć okres jego służby przygotowawczej. W ocenie skarżącego prosta analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że okres zwolnienia lekarskiego musi być dłuższy niżeli 3 miesiące. Nie mogą to być okresy łączone ze sobą i w rezultacie dające okres trzech miesięcy. Skarżący wskazuje, że podobnie uregulowana jest ta kwestia w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11.09.2003 r., w której to wart. 5 ust. 3 pkt. l) mowa jest o tym, że "do wojskowej komisji lekarskiej kieruje się z urzędu żołnierzy zawodowych gdy nie wykonują zadań służbowych z powodu choroby trwającej nieprzerwanie przez trzy miesiące. Zdaniem skarżącego za wadliwy należy również uznać pogląd organu prowadzący do wniosku, że odwołanie od rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o Policji nie przysługuje. Przepis art. 78 Konstytucji w sposób wyraźny mówi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustawa o Policji, w żadnym ze swoich rozdziałów nie wprowadza zakazu wniesienia odwołania od takiego rozkazu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W ocenie organu rozstrzygnięcie kwestionowane przez skarżącego zostało wydane w zakresie sprawy wynikającej z podległości służbowej w związku z czym, zgodnie z wyłączeniem wskazanym w przepisie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Organ, działając zgodnie z dyspozycją art. 134 kpa stwierdził, że nie jest dopuszczalne złożenie odwołania od rozkazu personalnego o przedłużeniu służby przygotowawczej z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niego środek zaskarżenia. Organ podniósł, że skarga jest całkowicie bezzasadna, odnosząc się również do jej merytorycznych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dodać przy tym należy, iż zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Mając na uwadze normy konstytucyjne (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, a także art. art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) należy stwierdzić, że wykładnia art. 5 pkt 2 P.p.s.a. powinna przebiegać w sposób ścisły, nie może mieć charakteru rozszerzającego. Ustawodawca mając bowiem na uwadze szczególny charakter stosunków służbowych, uregulował w ustawach pragmatycznych zakres spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnych lub innych aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pod pojęciem spraw, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów z sprawach podległości służbowej. Podjęcie bowiem służby w formacjach mundurowych, w tym w Policji, jest dobrowolne. Każdy kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, o awansie na wyższy stopień służbowy, a także o dopuszczalnym przepisem prawa przedłużeniu służby przygotowawczej, która ma służyć między innymi zweryfikowaniu przez tych przełożonych czy osoba pełniąca służbę przygotowawczą, spełnia przesłanki by zostać mianowanym do służby stałej. Takie sprawy, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011r. sygn. akt I OSK 1382/11, Lex nr 1149164). W niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia ... 2014r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez st. post. W. Ż. – Policjanta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego I Wydziału Prewencji KMP w G. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w G. nr ... z dnia ... 2014r. o przedłużeniu okresu służby przygotowawczej o 185 dni tj. do dnia ... 2014r. Wskazując na systematykę policyjnej ustawy pragmatycznej (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji - tekst jedn. Dz.U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687 z późn.zm.), Komendant Wojewódzki Policji trafnie argumentuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego rozstrzygnięcie o przedłużeniu służby przygotowawczej (art. 29 ust. 4 ustawy o Policji) nie jest decyzją administracyjną, od której policjantowi przysługuje odwołanie. Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Czynność mianowania policjantem w służbie stałej, jak też czynności skrócenia i przedłużenia służby przygotowawczej, nie jest dokonywana w formie decyzji administracyjnej. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Podkreślić należy, iż granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści innych przepisów ustawy pragmatycznej. Decyzje władcze podejmowane przez przełożonych policjanta, jak powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), albo delegowanie policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę (art. 36 ustawy o Policji) także nie zawierają, zgodnie z brzmieniem wskazanych wyżej przepisów ustawy wzmianki o sposobie odwołania, zaś orzecznictwo w tej materii jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcia w takich sprawach są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta. W powyższej argumentacji należy zwrócić uwagę na prawidłowość występującą w policyjnej ustawie pragmatycznej - wyraźnego wskazywania tych rozstrzygnięć od których przysługuje policjantowi odwołanie. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu policyjnego odwołanie przysługuje jedynie gdy ustawa pragmatyczna, albo wydany akt wykonawczy na tej ustawie oparty, tak przewiduje. A contrario, brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznawaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów Kpa. Podkreślić tu należy, iż treść omawianego art. 29 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobach odwołania. Stąd też wynika wniosek, iż rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o przedłużeniu służby przygotowawczej, dokonane w oparciu o przepis art. 29 ustawy o Policji, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej. W konsekwencji, zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., niedopuszczalna jest również skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia organów Policji w sprawie przedłużenia okresu służby przygotowawczej, w tym na skarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji. Sprawa to bowiem nie należy do właściwości sadów administracyjnych. Zważyć należy, że błędne pouczenie w tym zakresie w postanowieniu organu administracji nie tworzy prawa do zaskarżenia tego aktu. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze należy je w konsekwencji uznać za niepodlegające ocenie sądu administracyjnego, wobec władczego wewnętrznego charakteru zapadłego w sprawie policjanta rozstrzygnięcia, co do przedłużeniu okresu służby przygotowawczej. Mając powyższe na uwadze z mocy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.