II SA/Bd 760/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w B., aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2010 r. Rep. [...], zbył cały przypadający mu udział do 1/2 części w całej nieruchomości gruntowej położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb 2, o powierzchni 18.209 rn2, dla której Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Prezydent Miasta I. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ustalił skarżącemu - B. M. jednorazową opłatę w kwocie [...]zł. Decyzja ta została oparta o operat szacunkowy sporządzony [...] listopada 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego prof. R. Z.. W operacie tym rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej nieruchomości, powstałej w wyniku zmiany planu miejscowego na [...] zł i przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w tym planie na 30% ustalono opłatę planistyczną na podst. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Decyzja ta dnia [...] marca 2014 r. stała się ostateczna. Natomiast w postępowaniu znak: [...] dotyczącego tej samej nieruchomości, strona, która sprzedała swój udział w tej nieruchomości w wysokości ˝ zostawszy obciążoną opłatą w takiej samej kwocie, jak skarżący, wniosła uzasadnione uwagi do operatu. Po uwzględnieniu uwag, rzeczoznawca majątkowy dnia [...] września 2014 r. przygotował nowy operat. Ustalona wartość nieruchomości jest niższa niż określona w ostatecznej decyzji znak: [...] z dnia [...] marca 2014 r. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta I. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją własną organu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] o ustaleniu skarżącemu jednorazowej opłaty planistycznej w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podstawę do wyliczenia opłaty planistycznej w decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2014 r. stanowił operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. Na skutek wniesienia przez skarżącego uwag do powyższego operatu, w postępowaniu dotyczącym tej samej nieruchomości o sygn. [...], uwagi te zostały uwzględnione i rzeczoznawca przygotował nowy operat z dnia [...] września 2014 r., na podstawie którego dla działki nr [...] jednorazowa opłata wyniosła [...] zł – ustalona wartość nieruchomości jest niższa niż określona w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. i okoliczność ta istniała w dniu wydania tej decyzji, w związku z czym zaszła w ocenie organu okoliczność opisana w art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej "k.p.a."). Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta I. uchylił w całości dotychczasową decyzję ostateczną wydaną w dniu [...] marca 2014 r., [...] oraz ustalił skarżącemu jednorazową opłatę planistyczną w kwocie [...]zł w związku ze sprzedażą wymienionej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że na potrzeby wznowionego postępowania sporządzono kolejny operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2016 r., który na skutek uwag skarżącego został w dniu [...] września 2017 r. zaktualizowany i dopuszczony jako wiarygodny dowód w sprawie naliczenia przedmiotowej opłaty, na którego podstawie rozstrzygnięto jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi wydanie jej z naruszeniem prawa w zakresie zasadności naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po jego zmianie. W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł szereg merytorycznych zarzutów dotyczących zasadności naliczenia przedmiotowej opłaty, wskazując na ustalenia wynikające z obejmujących nieruchomość miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych uchwałami Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 29 października 1999 r., nr XIV/165/99 oraz z dnia 30 września 2009 r., nr XXXVI/514/2009. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, w tym przede wszystkim powzięcia przezeń swojego rozstrzygnięcia na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2016 r., zaktualizowanego w dniu [...] września 2017 r., prawidłowo w ocenie SKO sporządzonego i ocenionego. W odniesieniu do treści odwołania organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie uwzględnił sposoby przeznaczenia nieruchomości przed i po zmianie planów, przyjmując w związku z tym właściwe nieruchomości podobne do wyceny, a nadto, że dla przeprowadzonej wyceny nie ma znaczenia co zostało pobudowane na danym gruncie i czy jest to zgodne z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. W skardze na powyższą decyzję B. M. wniósł o: - uchylenie decyzji organu odwoławczego wraz z decyzją organu I instancji, - określenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że nie może być ona wykonana - zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci skierowania operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego R. Ź. do Komisji arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B. w celu merytorycznego ustosunkowania się do sporządzonego operatu oraz wydania opinii w zakresie jego przydatności w obiegu prawnym, - przeprowadzenie ponownie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. B. na okoliczność braku wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a w następstwie powyższego bezzasadności nałożenia opłaty planistycznej, - zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a przede wszystkim wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny merytorycznej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. Ź. pomimo zgłoszonych merytorycznych zarzutów. Ponadto w tym zakresie zarzucił organowi pierwszej instancji oparcie podstaw zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia z urzędu postępowania przed komisją arbitrażową stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych w celu zasięgnięcia opinii w zakresie zdatności operatu w obiegu prawnym, - art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz błędną i dowolną ocenę dowodów oraz okoliczności sprawy, w szczególności poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa, a także z naruszeniem zasady praworządności oraz pogłębiania świadomości prawnej obywateli oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji organu I instancji, albowiem wobec skarżącego nie zachodziły przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł szereg argumentów merytorycznych na poparcie przedstawionych organowi zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zarzuty zawarte w skardze organ odwoławczy uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta dokonuje się poprzez ocenę zgodności aktu organu administracyjnego z przepisami prawa materialnego: określającego prawa i obowiązki stron, oraz procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Szczególnego więc znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51). Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Określenie "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc między innymi w sprawie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996 r., III SA 967/96, publ. ONSA z 1997 r., nr 4, poz. 170). Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach opisanych powyżej Sąd stwierdził, że niezgodne z przepisami prawa procesowego okazało się wydane w granicach sprawy postanowienie Prezydenta Miasta I. z dnia [...] października 2014 r., nr [...].B, a w konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie mają racji bytu w obrocie prawnym i obie, wraz z powołanym postanowieniem, zasługują na uchylenie. O powyższym zadecydowały jednak inne względy, niż te podniesione w skardze. Wskazane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta I. z dnia [...] października 2014 r. wznowiło zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu jednorazowej opłaty planistycznej w związku ze sprzedażą przypadającego mu udziału ˝ części nieruchomości położonej w I., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...]. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Z uwagi na szczególny charakter omawianego trybu wznowienia postępowania ustawodawca w przepisach rozdziału 12 k.p.a. w sposób szczegółowy określił przesłanki orzeczenia o wznowieniu postępowania i termin, w jakim postępowanie zakończone ostateczną decyzją może zostać skutecznie wznowione. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, dlatego też uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przesłanka wznowienia postępowania, na której oparł się organ I instancji z urzędu wydając przedmiotowe postanowienie, określona została w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której mowa komentowanym przepisie, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe, są istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdyby wydano w sprawie decyzję odmienną od dotychczasowej. Tę "istotność" nowych dowodów - nowych okoliczności faktycznych organ w postępowaniu wznowieniowym winien wykazać. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ nimi nie dysponował, przy czym bez znaczenia pozostaje, czy brak wiedzy organu o tych nowych istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych (nowych dowodach) nastąpił w wyniku zaniedbań procedującego w sprawie organu, czy też bez jego winy. Aby dana okoliczność lub dowód mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie może być znany organowi wydającemu decyzję. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia wznawiającego postępowanie, organ uznał za nową, nieznaną mu i istotną dla sprawy okoliczność fakt, że zgodnie ze sporządzonym na potrzeby innego postępowania dotyczącego nieruchomości skarżącego, operatem szacunkowym z dnia [...] września 2014 r. (a więc sporządzonym po uostatecznieniu się decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej z dnia [...] marca 2014 r.), wartość tej nieruchomości określona została jako niższa niż wynikałoby to z operatu sprzed aktualizacji (operat z dnia [...] listopada 2013 r.), przyjętego za podstawę decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Okoliczność tą, jako istniejącą w dniu wydania ww. decyzji, organ utożsamił z nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe nie pozwala na uznanie, by organ dostatecznie wykazał, jaką to nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód ujawniono w sprawie. Co się natomiast tyczy zaktualizowanego operatu szacunkowego z dnia [...] września 2014 r., to nie można uznać tego dowodu, za nowy dowód w rozumieniu powyższego przepisu. Nie powinno budzić wątpliwości, że dowód powstały po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego nie może sam w sobie stanowić podstawy do wznowienia postępowania, nawet jeśli na jego podstawie powziąć można ustalenie zasadniczo istotne dla wyniku sprawy administracyjnej. Nie będzie zatem operat szacunkowy w formie z dnia [...] września 2014 r., ani nową okolicznością, ani nowym dowodem, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Dlatego też, w ocenie Sądu postanowienie o wznowieniu postępowania narusza powyższy przepis, a więc zostało podjęte wadliwie. W konsekwencji powyższego wydane decyzje po wznowieniu postępowania winny były zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wobec podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, rzeczą organu I instancji będzie dokonanie oceny, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania. W sytuacji pozytywnego przesądzenia tej okoliczności organ wznawiając postępowanie wyeliminuje stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości. W konsekwencji powyższego, na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie z dnia [...] października 2014 r., w przedmiocie wznowienia postępowania. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego w kwocie 200 zł.