II SA/Bd 769/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w [...] A.K. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [....] Prezydent Miasta W., po rozpatrzeniu wniosku A. C. z dnia [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem P. C., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytaczając przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że choć na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża P. C. (art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), a osoba wymagająca opieki legitymuje się aktualnym orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności (orzeczenie nr [...] z dnia [...] Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W.), zaś dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (623 zł), to jednak nie można było przyznać specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem w przypadku wnioskodawczyni nie wystąpił bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z pracy a potrzebą sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż strona nie pracuje od [...], od [...] do [....] była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) we W. jako osoba bezrobotna, natomiast od [...] do [...] miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu, okoliczność rejestracji wnioskodawczyni jako osoby bezrobotnej nie oznacza i nie potwierdza rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż rezygnacja z pracy nie może budzić wątpliwości i musi mieć charakter trwały, co oznacza definitywną rezygnację z aktualnego zatrudnienia i nie podejmowanie zatrudnienia. Organ podkreślił, że fakt nie podejmowania zatrudnienia, inaczej niż ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest przesłanką pozwalającą przyznać specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż w tym ostatnim przypadku wymagana jest rezygnacja z zatrudnienia, która w przypadku strony nie zaistniała, jako że ta wcześniej pobierała świadczenie pielęgnacyjne, zaś przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, a ostatnią pracę na podstawie umów zlecenia wykonywała do [...]. Od powyższej decyzji A. C. wniosła odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia odwołująca zarzuciła organowi I instancji błędną interpretację art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż sprzeczną z logiką i doświadczeniem życiowym. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu jest osobą rezygnującą z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej, jako że oczywistym jest, iż aby móc sprawować opiekę nad chorym mężem, nie może podjąć obecnie zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we W. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że określone w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki, od spełnienia których jest uzależniona możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, muszą zaistnieć kumulatywnie. Niespełnienie którejkolwiek z nich przesądza negatywne rozpoznanie wniosku, na co prawidłowo wskazał organ I instancji, jako że w sprawie nie wystąpiła przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem, jako wyjaśnił organ, istnienie ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca natomiast nie zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością opieki nad mężem, gdyż pomiędzy zakończeniem jej zatrudnienia na umowę zlecenia a złożeniem wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy upłynęło około 2 lat, w czasie których była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, a następnie pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym więc nie można przyjąć, jakoby zainteresowana zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. SKO zaznaczyło także, że przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego nie są tożsame, jako że ustawodawca w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych użył pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zaś w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacji i nie podejmowania" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem SKO, zakładając racjonalność ustawodawcy, było to zamierzenie celowe. Skoro więc ustawodawca określając warunki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego świadomie poprzestał na warunku "rezygnacji" pomijając a contrario, wskazany przy świadczeniu pielęgnacyjnym, warunek "nie podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to tylko faktyczna rezygnacja z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i to z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, pozwala wniosek o to świadczenie załatwić pozytywnie. W przedmiotowej sprawie zaś, jak stwierdziło SKO, materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że zachodzi adekwatny związek przyczynowy między niewykonywaniem pracy przez odwołującą a sprawowaniem opieki nad mężem. Tym samym więc, w ocenie SKO, nie doszło w sprawie do rezygnacji przez stronę z zatrudnienia w celu opiekowania się osobą niepełnosprawną mężem. Wskazując, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest formą pomocy zmierzającej do polepszania sytuacji finansowej osób o najniższych dochodach, ale formą pomocy o konkretnym, nie podlegającym wykładni rozszerzającej przeznaczeniu, a także że adresatem tej pomocy są wyłącznie te osoby, które rezygnują z zatrudnienia, aby opiekować się chorym członkiem rodziny, organ zaznaczył, że w przypadku odwołującej taka rezygnacja nie miała miejsca, co w konsekwencji wyklucza możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem A. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreśliła, że fakt nie podejmowania przez nią zatrudnienia w chwili obecnej, stanowi rezygnację zatrudnienia. Wskazała, że dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nielogiczna i sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego, albowiem prowadzi ona do wniosku, że żadna z osób, które do końca [...] otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne nie kwalifikowałaby się do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jak ppsa), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], mocą której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na brak spełnienia przez stronę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów o niespełnieniu w sprawie wskazanej przesłanki, zarzucając organom nieprawidłową wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do kwestii, czy skarżąca spełnia jedną z koniecznych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Biorą pod uwagę przedmiot sporu wyjaśnić należy, że świadczenie opiekuńcze w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które uregulowane zostało w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi nowe świadczenie wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). W ramach regulacji instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określone zostały w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno przesłanki pozytywne, jaki i negatywne ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. I tak w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi się, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym osoby wnioskującej o to świadczenie jest wymóg, aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, oraz żeby osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienione zostały natomiast w ust. 8 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez enumeratywne określone podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Niewątpliwie wśród podmiotów wymienionych w przytoczonym przepisie (art. 16a ust. 8), w stosunku do których przedmiotowe świadczenie zostało wyłączone, nie wymienia się osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy. Zdaniem Sądu, gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby expressis verbis w tym właśnie przepisie. Należy zatem przyjąć, jak słusznie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), że tak, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zatem wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Bezrobotnym, zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz U. z 2013, poz. 674), jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Biorąc pod uwagę okoliczność, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotną tego statusu (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), w tym więc i immanentnej cechy statusu osoby bezrobotnej w postaci gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, a w konsekwencji pozbawia taką osobę możliwości uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, stwierdzić należy, że złożenie przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są bowiem w istocie takie same i oznaczają, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotu sprawy stwierdzić należy, że skoro orzekające organy dokonując interpretacji określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie wzięły pod uwagę okoliczności, że osoba bezrobotna zarejestrowana w PUP ma prawo ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, jako że ustawodawca w stosunku do takich osób nie wyłączył w ust. 8 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa do ustalenia przedmiotowego świadczenia, a także skoro w sposób nieuprawniony zawęziły one pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ograniczając je wyłącznie do aktualnej czy też obecnej rezygnacji, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 pkt 2 lit. j ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to tym samym stwierdzić należy, że w konsekwencji powyższego nie rozważyły one całokształtu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, umożliwiających prawidłowe zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwłaszcza nie dokonały one analizy przesłanki rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w kontekście okoliczności, że bezpośrednio przed przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była ona zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, co oznaczało - jak wskazano powyżej- gotowość do pojęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zaniechanie organów w powyższym zakresie skutkowało naruszeniem w stopniu istotnym przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.