II SA/Bd 77/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Wójt Gminy B. decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 9(tj. Skarżącej) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie K. D. gmina B.. W decyzji określono maksymalną łączną moc wszystkich paneli fotowoltaicznych – 1 MW. W uzasadnieniu Wójt wskazał ponadto, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") nie ma konieczności przeprowadzania analizy funkcji i cech zabudowy sąsiedniej dla urządzeń infrastruktury technicznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie granic terenu objętego wnioskiem należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, nie jest zatem możliwe określenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jak to miało miejsce w decyzji Wójta. Ponadto Kolegium uznało, że błędnie Wójt zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (lub jako urządzenie infrastruktury technicznej), co skutkowało brakiem zastosowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium lokalizacja instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW możliwa jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jednakże konieczne jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Kolegium wskazało także, że analiza urbanistyczna nie zawiera ustaleń w zakresie wymogów zapisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie nie odnosiła się do wymogów zapisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 u.p.z.p., wobec tego nie mogła być podstawą do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tzw. kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Ewentualne braki w analizie urbanistycznej mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. We wniesionym sprzeciwie [...] E. P. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, ze decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, ze w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji wydanej przez SKO, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz ?ory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego odziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie; b) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w/w przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji. Sąd podziela zawarty w zaskarżonej decyzji pogląd, iż planowana inwestycja nie stanowi obiektu infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wyrażenie powyższego stanowiska przez Sąd (w odniesieniu do przepisu prawa materialnego) nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2021 r., II SA/Ol 958/21). Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Wracając do kwestii kwalifikacji planowanej inwestycji należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii - oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Z literalnego brzmienia przywołanej ustawy wynika wprost, że po pierwsze elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, a po drugie wnioskować by można, że każda elektrownia fotowoltaiczna - będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem Sądu dokonanie interpretacji ww. przepisu z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 (dostępnym na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (vide: wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16 - dostępne jw.).Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku. W konsekwencji analiza urbanistyczna dotycząca przedmiotowej inwestycji winna zawierać ustalenia w zakresie wymogów zapisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – czego w postępowaniu pierwszoinstacyjnym zabrakło. Słusznie uznało Kolegium, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Treść analizy architektoniczno-urbanistycznej jest instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Wyjaśnienie sprawy poprzez ponowne wykonanie analizy architektoniczno – urbanistycznej ma tym samym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spełniona jest zatem przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. iż uchylana decyzja pierwszoinstacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezasadnie natomiast jako przesłankę uchylenia decyzji pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało określenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej. Kolegium nie wskazało, jaki zakres sprawy powinien być jeszcze wyjaśniony, aby dokonać rozstrzygnięcia ze względu na to stanowisko Kolegium. Jeżeli natomiast brak konieczności uzupełnienia sprawy w tym zakresie, to Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Ponieważ jednak – jak wyżej wskazano – istnieje inna przesłanka uchylenia decyzji Wójta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazane uchybienie Kolegium nie miało wpływu na wynik sprawy. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.