II SA/Bd 770/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanny Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Ł. K. na Burmistrza Miasta w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 sierpnia 2022 r. sygn. II SAB/Bd 7/22 1. wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych, 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z [...] sierpnia 2022 r. (sygn. II SAB/Bd 7/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Ł. K. na przewlekłe prowadzenia przez Burmistrza Miasta postępowania - zobowiązał Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy z wniosku z [...] grudnia 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza z [...] września 2015 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości – w terminie 30 dni od dnia podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd stwierdził ponadto, że Burmistrz dopuścił się ponownie przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze z [...] czerwca 2023 r. na niewykonanie ww. wyroku, złożonej do tutejszego Sądu, Ł. K. wniosła o wymierzenie organowi grzywny, stosownie do art. 154 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm), zwanej dalej: "p.p.s.a".) Skarżąca podniosła, że po wydaniu ww. wyroku 25 stycznia 2023 r. doręczono jej postanowienie Burmistrza w sprawie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania (błędnie wskazując, że jest to "wznowienie postępowania" zamiast "podjęcie postępowania"). Do momentu złożenia skargi Burmistrz, pomimo wezwania Skarżącej z [...] maja 2023 r. do wykonania wyroku, nie wydał decyzji w sprawie. Skarżąca wskazała, że z uzyskanych przez nią informacji wynika, iż Burmistrz zlecił wprawdzie wydanie opinii geodecie, jednakże nie udało mu się uzyskać od geodety opinii zgodnej z jego stanowiskiem; spór pomiędzy organem a biegłym nie rokuje żadnych szans na załatwienie sprawy w dającej się przewidzieć przyszłości. Za niezrozumiałe i lekceważące wyrok Sądu Skarżąca uważa ponadto zawiadomienie Burmistrza z [...] lutego 2023 r. o załatwieniu sprawy do [...] grudnia 2023 r. Skarżąca zwróciła też uwagę, że w okresie od [...] grudnia 2020 r. do [...] listopada 2022 r. WSA w Bydgoszczy nałożył na Burmistrza pięć grzywien na łączną kwotę [...]tysięcy złotych (sprawy: II SAB/Bd 56/20, II SAB/Bd 62/20, II SO/Bd 5/20, II SO/Bd 6/20, II SAB/Bd 8/22). Wobec braku poprawy postępowania Burmistrza [...] wniosła o nałożenie na niego grzywny w maksymalnej określonej przez ustawodawcę wysokości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Burmistrz podniósł, że o prawomocności wyroku w sprawie II SAB/Bd 7/22 dowiedział się [...] grudnia 2022 r. Organ podniósł, że w końcu października 2022 r. zwolnił się pracownik odpowiedzialny za prowadzenie postępowań z zakresu prawa geodezyjnego. Nowy pracownik został zatrudniony dopiero [...] listopada 2023 r. Po zapoznaniu się z dokumentacją prowadzonych postępowań zostały stwierdzone istotne zaległości. Dlatego skierowanie zapytania ofertowego w sprawie zlecenie uprawnionemu geodecie usługi polegającej na "wykonaniu rozgraniczenia/wydania opinii w sprawie rozgraniczenia" było możliwe dopiero [...] stycznia 2023 r. W tym samym dniu zostało wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Umowa na wykonanie ww. usługi przez geodetę została zawarta dopiero [...] marca 2023 r. Ze względu bowiem na wysokość zaoferowanej ceny przez jedynego oferenta (14 tys. zł brutto) konieczne było przesunięcie środków budżetowych, co dokonane zostało na sesji Rady Miejskiej w S. [...] marca 2023 r. Burmistrz podkreślił, że o wszelkich uwarunkowaniach dotyczących postępowania, w tym orientacyjnym terminie jego zakończenia (10 miesięcy) ze względu na niezbędne czynności geodezyjne, ustalenia w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M., Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w M. itd. – Skarżąca była zawiadamiana (zawiadomienie w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego). Burmistrz zwrócił uwagę, że Skarżąca po otrzymaniu ww. wezwania i pisma wyjaśniającego z [...] lutego 2023 r. nie zakwestionowała wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Dopiero po uzyskaniu wstępnych wiadomości co do kierunku ustaleń biegłego geodety Skarżąca skierowała do Organu wezwanie do wykonania wyroku. Pomimo wyjaśnień Burmistrza [...] [...] czerwca 2023 r. złożyła skargę do sądu administracyjnego, przy czym zdaniem Burmistrza z treści skargi wynika, że jest ona swoistą "karą" za ustalenia biegłego, których kierunek nie uwzględnia oczekiwań Skarżącej. Burmistrz przyznał, że niewątpliwie w sprawie doszło do opóźnienia w załatwieniu sprawy w kontekście wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. II SAB/Bd 7/22, niemniej wyznaczony przez Sąd termin był z samej istoty sprawy nierealny. Same terminy ustawowe dla czynności podejmowanych w ramach postępowania wznowieniowego wskazują na niemożliwość zakończenia go w terminie 30 dni. Wydanie postanowienia o podjęciu postępowania, jego doręczenie, uzyskanie opinii biegłego, terminy na zawiadomieni strony o czynnościach terenowych, czas konieczny na badanie akt sprawy i dokumentacji w ewidencji gruntów i sądzie wieczystoksięgowym, zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a., rozpatrzenie uwag strony, wydanie decyzji – nie jest fizycznie możliwe we wskazanym przez Sąd terminie. Burmistrz zaznaczył, że obecnie czynności biegłego są już na ukończeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2). Przepis art. 154 p.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądu w zakreślonym przez sąd terminie. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt, albo w przypadku, o którym mowa w § 1 a, odpisu orzeczenia. Należy jednakże zauważyć, że w przedmiotowej sprawie w wyroku z 9 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 7/22 Sąd określił termin na załatwienie sprawy w inny sposób tj. wskazał, że sprawa z wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2015 r. powinna być załatwiona w terminie 30 dni, ale liczonym od dnia podjęcia zawieszonego postępowania. Oceniając zatem kwestię dotrzymania wskazanego terminu załatwienia sprawy przez Burmistrza należy brać pod uwagę nie termin doręczenia Burmistrzowi akt sprawy po ww. wyroku, ale termin wydania postanowienia o podjęciu postępowania tj. w przedmiotowej sprawie dzień [...] stycznia 2023 r. Mając na względzie treść odpowiedzi na skargę i podnoszoną w niej przez Burmistrza kwestię realności terminu na załatwienie sprawy należy od razu w tym miejscu należy zaznaczyć, że Burmistrz mógł kwestionować prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie poprzez wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku z 9 sierpnia 2022 r. Nie zrobił tego. Był zatem związany 30 - dniowym terminem załatwienia sprawy liczonym od dnia podjęcia postępowania wznowieniowego tj. od 23 stycznia 2023 r. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienie sprawy. Strona nie ma bowiem innych środków prawnych służących przymuszeniu biernego organu do załatwienia jej sprawy. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", SIP LEX oraz wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, Lex nr 57180, wyrok NSA z 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 230/11, dostępny w w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku, bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu. Jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie 30 – dniowy termin na załatwienie sprawy WSA w Bydgoszczy rozpoczął bieg [...] stycznia 2023 r. W tym terminie (który co do zasady upływał [...] lutego 2023 r.) organ w pierwszej kolejności podjął [...] stycznia 2023 r. "postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości". W tym samym dniu tj. [...] stycznia 2023 r. Organ skierował "zapytanie ofertowe" na "wykonanie rozgraniczenia/opinii eksperta w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o nr ewid.[...] i 10/2 (...)" W punkcie V tego zapytania organ jako termin realizacji zamówienia wskazał "10 miesięcy od dnia podpisania umowy". Po otrzymaniu "oferty cenowej" z [...] lutego 2023 r. (daty otrzymania tej oferty przez Organ nie odnotowano ani na samej ofercie w formie pieczęci wpływu ani w żaden inny sposób) Burmistrz pismem z [...] lutego 2023 r. zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczył na [...] grudnia 2023 r. Umowa, której przedmiotem jest wykonanie "w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) rozgraniczenia (...), a w przypadku stwierdzenia braku możliwości wykonania rozgraniczenia (...) w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wykonania opinii eksperta z zakresu geodezji w zakresie poprawności wyznaczenia wcześniejszego rozgraniczenia granic nieruchomości" została podpisana [...] marca 2023 r. z terminem wykonania 9 miesięcy od dnia podpisania umowy tj. do [...] grudnia 2023 r. Analizując powyższe czynności Burmistrza, podjęte do momentu wniesienia skargi, należy przede wszystkim wskazać, że jak wynika z akt sprawy (i co zostało zaznaczone w sentencji ww. wyroku z 9 sierpnia 2022 r. sygn. II SAB/Bd 7/22) postępowanie, które prowadzi Organ nie jest postępowaniem w trybie zwykłym o rozgraniczenie nieruchomości, ale postępowaniem prowadzanym w trybie wznowienia postępowania, dotyczącym postępowania o rozgraniczenie zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z [...] września 2015 r. Podjęcie postanowienia z [...] stycznia 2023 r. było zatem czynnością nieadekwatną do stanu sprawy, a tym samym zbędną z punktu widzenia konieczności dochowania wyznaczonego przez Sąd terminu załatwienia sprawy Należy też stwierdzić, że - jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 maja 2023 r. sygn. IV SA/Wr 620/22, publ. CBOSA oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 322/22) - termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. Nie ma zatem znaczenia dla oceny zachowania terminu okoliczność zawiadomienia Skarżącej przez Burmistrza, w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy tj. [...] grudnia 2023 r. Należy także zauważyć, że skoro w "zapytaniu ofertowym" z [...] stycznia 2023 r. termin realizacji zamówienia określono jako "10 miesięcy od dnia podpisania umowy" ( a więc najwcześniej do końca października 2023 r.) to należy przyjąć, że Burmistrz z góry założył, że nie dotrzyma terminu wskazanego przez Sąd, który przecież miał upłynąć co do zasady [...] lutego 2023 r. Wprawdzie zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu na załatwienie sprawy nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu – jednakże w przedmiotowej sprawie brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji, wskazujących, że termin na wykonanie opinii biegłego - geodety musiał być aż 10 – miesięczny. Brak więc jest przesłanek, aby okres wykonania tej opinii uznać za wyłączony z obliczania terminu na załatwienie sprawy. Ponadto nie ma żadnego uzasadnienia brak czynności organu w okresie od otrzymania oferty biegłego geodety (z braku innych dowodów należy przyjąć, że był to [...] lutego 203 r.) do momentu podpisania umowy tj. [...] marca 2023 r. Już w poprzednich wyrokach dotyczących sprawy toczącej się przed Burmistrzem tj. w wyroku z 9 sierpnia 2022 r. II SAB/Bd 7/22 oraz we wcześniejszym wyroku z 3 lutego 2021 r. sygn. II SAB/Bd 56/20 rozważana była kwestia sprawnego znalezienia wykonawcy opinii na potrzeby prowadzonego przez Burmistrza postępowania. Nie powinno być wobec tego żadnym zaskoczeniem dla organu, że w związku z potrzebą takiej opinii konieczne będzie zabezpieczenie środków finansowych. Podnoszenie przez Burmistrza w niniejszej sprawie, że musiał czekać z podpisaniem umowy aż do wprowadzenia odpowiednich zmian w budżecie gminy świadczą zatem o braku przewidywania skutków planowanych czy możliwych do przewidzenia czynności (tj. zlecenia określonych czynności geodecie), a więc świadczą o braku odpowiedniej organizacji pracy organu. Trzeba podkreślić, że wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak odpowiedniego pracownika do obsługi spraw tego rodzaju, jak sprawa, którą organ miał obowiązek załatwić w terminie wskazanym przez Sąd. Powyższe prowadzi do wniosku, że, Burmistrz nie załatwił sprawy z wniosku Skarżącej w terminie wyznaczonym mu przez Sąd w wyroku z 9 sierpnia 2022 r., przy czym było to skutkiem nieterminowego podejmowania przez organ czynności prowadzących do wykonania wyroku oraz braku sprawności postępowania. Skutkuje to wymierzeniem organu grzywny, stosownie do pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności organu w wykonaniu wyroku należy zauważyć, że w języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20 publ. CBOSA). Należy mieć oczywiście na względzie, że sam fakt przekroczenia terminu załatwienia sprawy, co do zasady, nie jest wyłączną okolicznością dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, że okres wykroczenia poza wyznaczony wyrokiem Sądu termin załatwienia sprawy w momencie złożenia skargi w przedmiocie niewykonania wyroku przekroczył trzy miesiące. Uwzględniając działania organu od wyroku z 9 sierpnia 2022 r. do dnia wniesienia skargi, należy uznać, że jest on na tyle długi, aby w tej sprawie obiektywnie w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego należało go ocenić jako rażąco długi. Nie można nadto pominąć okoliczności, że brak załatwienia sprawy jest wynikiem tego, że organ podejmował działania zbędne, bez stosownego przewidywania skutków planowanych czynności oraz z góry przyjętym założeniem, że nie uda się ich wykonać w zakreślonym przez Sąd terminie. Odnośnie wysokości wymierzonej grzywny należy zauważyć, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku nie określa przesłanek miarkowania jej wysokości, wskazując jedynie maksymalną dopuszczalną wysokość. Podstawową funkcją grzywny jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środek ten ma charakter dyscyplinujący i represyjny. Celem grzywny jest wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku. Przy jej nakładaniu i określaniu jej wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku. W niniejszej sprawie na wysokość wymierzonej grzywny miały z jednej strony wpływ okoliczności wskazane przy rozważaniu rażącego charakteru bezczynności organu, przemawiające za mocniejszym niż dotychczas zdyscyplinowaniem organu (któremu, jak wiadomo Sądowi z urzędu, w związku z prowadzoną sprawą wymierzano grzywnę w wysokości [...] zł – wyrok z [...] grudnia 2020 r. II SAB/Bd 56/20). Z drugiej zaś strony przeciwko wymierzeniu grzywny w maksymalnej wysokości przemawia okoliczność, że w przekazanych Sądowi aktach sprawy znajduje się już zlecona opinia geodety, co wskazuje na bliskie zakończenie postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego przez Skarżącą wpisu.