II SA/Bd 771/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając z upoważnienia Burmistrza Ł., na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 20, art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł o obowiązku zwrotu przez W. K. w terminie 30 dni nienależnie pobranych świadczeń, tj. zasiłku rodzinnego na dziecko M. K. w wieku [...] lat pobranego w okresie od [...].02.2013 r. do [...].08.2013 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi obliczonymi do dnia spłaty. Kwota odsetek na dzień wydania decyzji wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...].11.2011 r., znak [...] przyznano W. K. świadczenia rodzinne na syna M. K. na okres zasiłkowy 2011/2012 trwający od dnia [...].11.2011 r. do [...].10.2012 r. Zasiłek rodzinny przyznano zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym "Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się" oraz zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego "Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia". W dniu [...].09.2012 r. do organu wpłynęło zaświadczenie z Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Ł. informujące, że uczeń M. K. został skreślony z listy uczniów z dniem [...].01.2012 r. W związku z powyższym organ wszczął postępowanie w sprawie uznania nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W konsekwencji okazało się, że W. K. od dnia [...].02.2012 r. do [...].08.2012 r. nienależnie pobierała zasiłek rodzinny. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych "1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. 2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości łub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (...)." Na podstawie art. 30 ust. 8 w/w ustawy kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. K. W uzasadnieniu odwołania wskazała ona, że pobierała zasiłek rodzinny nie mając świadomości, że syn nie uczęszcza na zajęcia. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w treści decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. przyznającej W. K. zasiłek rodzinny została ona stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pouczona o tym, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych strona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne oraz że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji uzyskał ze szkoły, do której uczęszczał syn strony M. K., informację, że z dniem [...].01.2012 r. został on skreślony z listy uczniów. W związku z tym nie spełniał przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego od dnia [...].02.2012 r., tj. od pierwszego miesiąca po zaprzestaniu kontynuowania nauki w szkole. Aby można było mówić o świadczeniu nienależnie pobranym w świetle przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest łączne wystąpienie wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. wypłacenie świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do niego albo wstrzymania wypłaty świadczenia w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie strona postępowania została zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia podmiotu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do przyznanego zasiłku rodzinnego. W. K. nie poinformowała organu I instancji o nie kontynuowaniu nauki przez syna. Postępowanie było prowadzone w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, po pierwsze, przyznano świadczenie po spełnieniu przesłanek ustawowych, po drugie pouczono o przesłankach przyznania świadczenia, jak i o przesłankach uzasadniających pozbawienie prawa, po trzecie wydano odrębne decyzje o przyznaniu, zmianie i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Skarżąca była prawidłowo pouczana przez organ administracji o jej prawach i obowiązkach, w tym również o przesłankach uzasadniających pozbawienie prawa do zasiłku rodzinnego, a organ administracji może pouczać wyłącznie w toku postępowania i w formie przewidzianej prawem i nie może oceniać, czy strona zrozumiała pouczenia, czy też nie, zwłaszcza, gdy strona ma pełną zdolność do czynności prawnych. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji. Mimo braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu dokonano prawidłowego jej uzasadnienia, co prowadzi do skutecznej konwalidacji wadliwej decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 30 ust. 9 cyt. ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Stanowisko organu właściwego ma tu charakter uznaniowy, co oznacza, że nie ma on obowiązku umorzenia nadpłaty powstałej z tego tytułu. Rozpatrując wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ właściwy powinien uwzględnić szereg okoliczności, a to m.in.: dochody i stan majątkowy rodziny, zdolność wnioskodawcy do zarobkowania, wiek członków rodziny, okres, do jakiego można dochodzić zwrotu nadpłaty itp. Mając to na względzie organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła W. K. W uzasadnieniu skargi wskazała ona, że w pierwszych dniach września 2012 r. wyszło na jaw, że syn, wbrew jej wiedzy i woli, przerwał naukę i że nie będzie jej kontynuował. Ponadto jej zdaniem doszło do niekonsekwencji ze strony organu II instancji, ponieważ początkowo uchylił on decyzję kierownika MOPS w przedmiocie uchylenia zasiłku rodzinnego za okres od [...].02.2012 r. do [...].10.2012 r. Skarżąca nie rozumie, dlaczego skład orzekający SKO w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji argumentując między innymi tym, że pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, natomiast w decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r. orzeka się o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy argumentując tym między innymi, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W przedmiotowej sprawie bezsporne było to, że zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do świadczenia rodzinnego pobieranego przez skarżącą, tj. jej syn M. K. zaprzestał nauki w szkole. Natomiast, w ocenie Sądu, organy nie oceniły w należyty sposób istnienia drugiej przesłanki wymienionej w cyt. przepisie, tj. że osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Pouczenie to stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem wspomniane pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1979 r. sygn. akt II URN 51/80, publ. OSNCP z 1980 r. nr 10. poz. 202, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I UK 161/05, publ. OSNP 2007, nr 5-6, poz. 78). Pouczenie winno być zatem jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. W ocenie Sądu analiza akt sprawy w aspekcie przytoczonych wyżej wyjaśnień prowadzi do wniosku, że nie można stwierdzić, iż skarżąca została prawidłowo pouczona w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z treści pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. przyznającej skarżącej świadczenia, skarżącą pouczono o tym, że "W przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organ wypłacającego świadczenia rodzinne zgodnie z art. 25 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 1-9 w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych ‘’Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu’’." Po pierwsze zatem pouczenie nie zawiera konkretnego i wyraźnego stwierdzenia, że zaprzestanie przez syna skarżącej nauki stanowi okoliczność powodującą ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Tak ogólne stwierdzenie jak "wystąpienie innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych" nie stanowi prawidłowego pouczenia w świetle powyższych rozważań. Ponadto z treści pouczenia nie wynika wprost, że niewskazanie okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych spowoduje powstanie obowiązku ich zwrotu. Pouczenia tego nie może stanowić powtórzenie w pouczeniu treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawidłowe pouczenie powinno zawierać wprost stwierdzenie, że niewskazanie okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych spowoduje konieczność ich zwrotu, czego cyt. wyżej treść pouczenia dokonanego przez organ nie spełnia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, brak prawidłowego pouczenia powoduje zatem, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt II UK 440/03, publ. OSNPUiSP z 2005 r., nr 18, poz. 291). Na koniec należy wskazać, że nie do końca jasne są wywody organu II instancji dotyczące możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy. Nie znajduje bowiem oparcia w przepisach prawa twierdzenie, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny, czy w przypadku skarżącego nie zaistniała szczególna sytuacja rodzinna, o której mowa w art. 30 ust. 9 powołanej ustawy. Przepisy art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych normują dwa odrębne postępowania, przy czym celem pierwszego z nich jest ustalenie kwot nienależnie pobranych świadczeń, drugiego zaś umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 22.12.2008 r., I OSK 18/08, LEX nr 518225). Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.