I OSK 18/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 780/07 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej B. R. kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 780/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał B. R. zasiłek rodzinny na rzecz syna Ł. w kwocie [...] zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w kwocie 220 zł w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta Łodzi wstrzymał wypłatę powyższych świadczeń począwszy od grudnia 2005 roku. W uzasadnieniu wskazał, że B. R. nie odbierała zasiłku rodzinnego przez trzy kolejne miesiące począwszy od grudnia 2005 r. B. R. w oświadczeniu złożonym do protokołu w dniu [...] kwietnia 2006 roku wyjaśniła, iż nie pobierała świadczeń rodzinnych ponieważ uznała, że wobec treści wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi - [...] z dnia [...] września 2005 r. [...] ustalającego ojcostwo małoletniego Ł. R., świadczenie rodzinne nie przysługuje. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił własną decyzję z dnia [...] września 2005 r. w ten sposób, że: - przyznał B. R. zasiłek rodzinny na dziecko na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku w wysokości [...] zł miesięcznie oraz - odmówił przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wobec wyroku sądowego ustalającego ojcostwo dla małoletniego Ł. R. oraz zasądzającego na jego rzecz świadczenie alimentacyjne należało uznać, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 11a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadniające odmowę przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka od miesiąca, w którym zasądzone zostały alimenty na dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania B. R. od wymienionej wyżej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 834/06 oddalił skargę B. R. na wymienioną wyżej decyzję SKO w Łodzi. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi zawiadomił B. R. o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, tj. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2006 r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. strona poinformowała, że wyrok ustanawiający ojcostwo uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2005 r. i po tej dacie nie pobierała już żadnego świadczenia. Ponadto niezależnie od daty uprawomocnienia się wyroku nie została poinformowana o zakazie pobierania zasiłku z tejże przyczyny. Zasiłek pobierała w dobrej wierze i w jej ocenie formalnego zakazu pobierania zasiłku nie było. Podkreśliła swoją trudną sytuację materialną i wniosła o umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku Prezydent Miasta Łodzi zobowiązał B. R. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, tj. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2005 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...] zł, co łącznie stanowi kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wobec wyroku sądowego ustalającego ojcostwo oraz zasądzającego alimenty na rzecz Ł. R. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka stronie nie przysługiwał. B. R., pomimo pouczenia jej o treści przepisu art. 11a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pobierała w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2005 r. nienależne świadczenie w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania syna. Od powyższej decyzji B. R. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wskazując, że nie zgadza się z decyzją, a świadczenie pobrane zostało przez nią w dobrej wierze. Stwierdziła, że organ dokonał nieprawidłowego wyliczenia odsetek. Odwołująca się podkreśliła, iż nie jest w stanie zapłacić naliczonej sumy i wnioskuje o umorzenie spornej kwoty wraz z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymało w mocy wymienioną wyżej decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że B. R. została pouczona o przesłankach warunkujących przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, co potwierdziła własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Mimo pouczenia, informację o ustaleniu ojcostwa i zasądzeniu alimentów strona przedłożyła organowi w dniu [...] kwietnia 2006 r., a więc po 5 miesiącach od wydania wyroku. W związku z tym w sprawie zaszły obydwie przesłanki określone w art. 30 ust 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. brak podstawy do wypłaty świadczenia oraz pouczenie pobierającej świadczenie o braku podstaw do ich otrzymywania. Odnosząc się do wniosku strony o umorzenie zapłaty należności Kolegium stwierdziło, że B. R. powinna w tym zakresie wystąpić z odrębnym wnioskiem do Prezydenta Miasta Łodzi. Decyzja SKO w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. stała się przedmiotem skargi B. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca podniosła, że wyrok sądu ustalający ojcostwo i zasądzający alimenty na rzecz jej dziecka zapadł w dniu [...] września 2005 r., natomiast decyzja o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych dotyczy okresu od 1 września 2005 r. do 31 października 2005 r., czyli okresu wcześniejszego od tego, w którym ustało prawo do pobierania dodatku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. zaskarżoną decyzję SKO w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że z ustaleń organów bezspornie wynika, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka B. R. w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2005 r., pobierała nienależnie. We wniosku o świadczenia, podpisanym przez skarżącą znajduje się pouczenie o konieczności powiadomienia o każdej zmianie okoliczności, mającej wpływ na przyznanie świadczeń. Taką okolicznością jest ustalenie ojcostwa, zasądzenie alimentów. Nie jest trafny argument skarżącej, że świadczenie nie było nienależne, bowiem wyrok ustalający ojcostwo uprawomocnił się w terminie późniejszym niż we wrześniu, skoro w części zasądzającej alimenty, i to za okres wsteczny, nadano wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca, dysponując orzeczeniem takiej treści winna niezwłocznie zgłosić to organowi jako okoliczność powodującą utratę prawa do spornego świadczenia. Zatem zarzut skargi w tym zakresie Sąd uznał za niezasadny. Sąd I instancji podkreślił jednak, że mimo obligatoryjnego charakteru treści przepisu art. 30 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w określonych przypadkach, ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia dochodzenia przez organy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust 9 powołanej ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W ocenie Sądu organ I instancji całkowicie zignorował treść art. 30 ust. 9 wskazanej ustawy, mimo że skarżąca w toku postępowania administracyjnego, już w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 roku, a więc przed wydaniem decyzji, zawarła wniosek o umorzenie postępowania, natomiast w odwołaniu od decyzji opisała trudną sytuację materialną swojej rodziny. Z kolei organ odwoławczy dostrzegł wprawdzie wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych kwot, ale odesłał skarżącą na drogę odrębnego postępowania. Takie stanowisko organu Sąd uznał za niezasadne. Brzmienie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przesądza, iż w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń winno się toczyć odrębne postępowanie. W ocenie Sądu z woli ustawodawcy całość zagadnień, związanych ze zwrotem nienależnie pobranych kwot, w tym rozważenie ich umorzenia, może a nawet powinna zostać objęta jednym postępowaniem. Sąd stwierdził, że zgłoszenie przez stronę wniosku o umorzenie postępowania obligowało organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wystąpienia przesłanek przemawiających za ewentualnym umorzeniem kwot nienależnych. Tymczasem organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych czy prawnych w tym zakresie. Zignorowanie przez organy wniosku skarżącej oznacza, iż nie odniosły się one do wszystkich aspektów sprawy. Brak tych ustaleń nie pozwala na ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała szczególna sytuacja rodzinna skarżącej, która predysponowała ją do skutecznego ubiegania się o umorzenie zobowiązania. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutu skarżącej, iż błędnie wyliczono odsetki od żądanej sumy. Brak ustaleń i rozważań w tym zakresie nie pozwala sądowi na kontrolę i tej części zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że nie jest wykluczone, że rzetelna, wnikliwa analiza spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 30 ust 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziłaby do innej treści rozstrzygnięcia. Błędna wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkująca jego niezastosowaniem, stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Dając wskazania, co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ocenią zasadność wniosku B. R. o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, dokonując wyczerpujących ustaleń w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po czym w uzasadnieniach swoich decyzji szczegółowo przedstawią motywy zajętego stanowiska. Ponadto, w szczególności w razie odmowy uwzględnienia wniosku podadzą w uzasadnieniu decyzji sposób ustalenia odsetek, tak aby możliwa była weryfikacja dokonanych wyliczeń. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 780/07 skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości SKO wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez rażąco błędną wykładnię, która zaprzecza obowiązkowi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, gdyż norma ta kształtuje zasadę zwrotu należnie pobranych kwot i ten obowiązek decyzje administracyjne realizowały, b) art. 30 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 w związku z ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez rażąco błędną wykładnię, bowiem normy te kształtują w sposób wyraźny, jasny i jednoznaczny dwa odrębne przedmioty postępowań administracyjnych, celem jednego z nich jest ustalenie kwot nienależnie pobranych świadczeń, a drugiego ewentualnie umorzenie w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty ustalonych uprzednio ostateczną decyzją kwot nienależnie pobranych świadczeń, c) art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędną wykładnię, bowiem wprost w tej normie stanowi się, że, aby zastosować stosowną ulgę, należy dysponować wydaną decyzją w sprawie nienależnie pobranych świadczeń , d) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem kontrolna legalności decyzji administracyjnych nie może sprowadzać się do przedstawiania dowolnych poglądów w tym zakresie i tym samym do uchylenia decyzji administracyjnych, które odpowiadały prawu, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienie natury procesowej, jak i wykładni norm prawa materialnego, miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, d) art. 134 § 1 w związku 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie dokonano w istocie swej oceny, czy ustalona decyzją ostateczną i decyzją ją poprzedzającą kwota nienależnie pobranych świadczeń jest prawidłowa, czy też nie, a taka była istota postępowania prowadzonego przez organy administracji, e) art. 14 5 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 1 i § 3, art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przez pominięcie faktu, że odrębnym jest postępowanie administracyjne wszczynane z urzędu, od postępowania wszczynanego na wniosek i postępowania te muszą zakończyć się wydaniem, co do zasady, dwóch decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu obszernie odniesiono się do postawionych zarzutów. Podkreślono, że Sąd I instancji pominął w rozważaniach, że przedmiotem postępowania, które zostało wszczęte z urzędu było wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W art. 30 ust. 1 tej ustawy wskazano zaś, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne obowiązana jest do ich zwrotu. Niezrozumiały jest dla organu pogląd Sądu, zgodnie z którym błędna wykładnia art. 30 ust. 1 wymienionej ustawy, skutkująca – jak podał Sąd – jego niezastosowaniem, stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania. W ocenie SKO w Łodzi, skoro ustalono w decyzji jaka kwota jest nienależnie pobranym świadczeniem w rozumieniu art. 30 ust. 2 tej ustawy, to nie ma podstaw do wywodzenia, że miała miejsce błędna wykładnia art. 30 ust. 1 przez jego niezastosowanie. Skarżący kasacyjnie nie podzielił też poglądu Sądu, że ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia przez organy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wskazano, że w przypadku nienależnie pobranych świadczeń ustawodawca przewidział dwie odrębne instytucje, jedną o charakterze obligatoryjnym, która stanowi o braku możliwości wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń ( art. 30 ust. 5) z uwagi na przedawnienie, drugą, o charakterze fakultatywnym, o szeroko pojętych ulgach, które mogą być zastosowane w odniesieniu do osób, a właściwie rodzin, które znajdują się w szczególnych sytuacjach, co nie zwalnia organu administracji od obowiązku uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu o całkowitym zignorowaniu przez organ art. 30 ust. 9 ustawy oświadczeniach rodzinnych skarżący kasacyjnie raz jeszcze podkreślił, że w pierwszej kolejności w postępowaniu wszczynanym z urzędu należy ustalić, jaka kwota jest nienależnie pobranym świadczeniem a dopiero potem, w odrębnym postępowaniu, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wydać decyzję o umorzeniu w całości lub w części uprzednio ustalonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia, bądź w zależności od treści żądania strony, miałoby miejsce zastosowanie innej ulgi. Sąd I instancji nie wskazując, czy decyzje te wadliwie ustalały kwotę nienależnie pobranych świadczeń, czy osoba zobowiązana była prawidłowo ustalona uchylił obie decyzje z uzasadnieniem, że zignorowano brzmienie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że złożenie przez stronę w toku niniejszego postępowania przed organami administracji żądania umorzenia kwot nie powoduje zmiany przedmiotu prowadzonego postępowania z ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. W dalszej część uzasadnienia podniesiono, że Sąd I instancji nie wskazał w żaden sposób, jakie uchybienia miały wpływ na wynik sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Wskazał zaś uchybienia dotyczące postępowania, które nie zostało zakończone wydaniem jakiejkolwiek decyzji. Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ podniósł, że wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku odnoszą się do kwestii umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie ma zaś żadnych wskazań, co do kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola zaskarżonego orzeczenia następuje wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy powołane w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na obu wyżej wskazanych podstawach, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do podstaw zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem ocena zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, możliwa staje się dopiero wtedy, gdy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zestawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wykazano aby zarzuty naruszenia prawa procesowego, podniesione w skardze kasacyjnej, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna warunków tych nie spełnia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, iż treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będzie skuteczny wtedy, gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie, i wyrażona w nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 P.p.s.a.) o ile kontrola zarzutów skargi kasacyjnej dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny potwierdzi prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu oceny, czy ustalona decyzją ostateczną i decyzją ją poprzedzającą kwota nienależnie pobranych świadczeń jest prawidłowa, stwierdzić należy, że zarzut ten postawiony został wadliwie. Nie może on być podnoszony w ramach naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Niniejszy przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę również z powodów, które nie zostały w skardze podniesione. Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl zaś § 2 wskazanego art. 1 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd rozpoznał sprawę dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i zgodności z prawem postępowania, w wyniku którego została ona wydana. Zatem, tego unormowania nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Również za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3, art. 104 § 1 K.p.a, poprzez pominięcia faktu, że odrębnym jest postępowanie administracyjne wszczynane z urzędu od postępowania wszczynanego na wniosek i postępowania te muszą zakończyć się wydaniem, co do zasady, dwóch decyzji administracyjnych. Zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zatem nie można połączyć go z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a takimi są przepisy art. 61 § 1 i § 3, art. 104 § 1 K.p.a. Natomiast wykazanie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) odnosić się musi do przepisów, które stosował lub kontrolował Sąd. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie stosował powołanych przepisów, tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone stwierdzić należy, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem, że naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 174 pkt 1 P.p.s.a.. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie wszystkie zostały postawione prawidłowo. Zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez rażąco błędną wykładnię, która zaprzecza obowiązkowi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, gdyż norma ta kształtuje zasadę zwrotu należnie pobranych kwot i ten obowiązek decyzje administracyjne realizowały jest wewnętrznie sprzeczny. Nie można mówić o rażąco błędnej wykładni w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje, że ta norma prawna kształtuje zasadę zwrotu należnie pobranych kwot, a przepis dotyczy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i przyjmować innego brzmienia zarzutu niż postawiony w skardze kasacyjnej. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten, co wskazywano już wyżej, zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 powołanej ustawy ustrojowej posiada dwie jednostki redakcyjne w postaci paragrafów i wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nadto, przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz regulacją o charakterze ustrojowym. Przepis ten sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby skargi w ogóle nie rozpoznał bądź uczynił to z uwzględnieniem kryteriów innych niż zawarte w § 2. Za prawidłowo postawiony i uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a przez błędną jego wykładnię. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W świetle treści tego przepisu nie ulega najmniejszej wątpliwości, że aby można było zastosować art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w obrocie prawnym musi istnieć decyzja administracyjna w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Za trafny należało w świetle powyższego uznać pogląd skarżącego kasacyjnie w tym zakresie. Błędna wykładnia tego przepisu doprowadziła Sąd I instancji do nieznajdującego oparcia w przepisach prawa twierdzenia, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na organie spoczywał obowiązek dokonania oceny, czy w przypadku skarżącej nie zaistniała szczególna sytuacja rodzinna, o której mowa w art. 30 ust. 9 powołanej ustawy. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przepisy art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych normują dwa odrębne postępowania, przy czym celem pierwszego z nich jest ustalenie kwot nienależnie pobranych świadczeń, drugiego zaś umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Przedmiotem oceny Sądu I instancji należy zatem uczynić działalność organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego z uwzględnieniem prawidłowości jego wyliczenia wraz z odsetkami. Kwestia zaistnienia przesłanek warunkujących możliwość zastosowania ulgi, o której mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych mogła będzie bowiem być przedmiotem oceny organu administracji dopiero w postępowaniu toczącym się na podstawie tego przepisu. Słuszność wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej stwarza obowiązek jej uwzględnienia. Z mocy art. 185 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie biorąc pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy i sytuację finansową skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 P.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.