II SA/Bd 772/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu oddala skargę. II SA/Bd 772/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 2 pkt c i art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.), art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w T., po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego M. M. z dnia 19 kwietnia 2009 r., odmówił przyznania jej równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, równoważnik za remont lokalu mieszkalnego zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługuje tylko strażakom w służbie czynnej, a nie emerytowanym funkcjonariuszom PSP, do których M. M. należy od dnia 24 maja 1994 r. Odwołując się od powyższej decyzji M. M. podniosła, iż decyzją z dnia [...] przyznano jej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) i przepis ten do chwili obecnej nie uległ zmianie. Zdaniem strony powołującej się na orzecznictwo sądowe, wskazany wyżej art. 29 ust. 1 ustawy stwierdzający prawo funkcjonariusza uprawnionego do emerytury lub renty do lokalu mieszkalnego, obejmuje również prawo do równoważnika za jego remont w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia za służby, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do pozbawienia jej przedmiotowego świadczenia. Odwołująca się przy tym zwróciła uwagę, że nawet uchylenie podstawy prawnej do przyznania równoważnika skuteczne byłoby tylko na przyszłość i nie stanowiłby przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia uprawnień do tegoż równoważnika, jeśli nie przewidywał tego przepis uchylający. Wyżej wymieniona powołała się nadto na korzystne dla niej stanowisko dotyczące równoważnika za remont lokalu, zajęte w piśmie Rządowego Centrum Legislacji z dnia 16 maja 2002 r. oraz pismach Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1996 r. i 1998 r. W dniu [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T., nie uwzględniając odwołania, wydał decyzję nr [...] utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że M. M. posiada wprawdzie dom na podstawie przysługującego jej tytułu prawnego, jednak nie jest strażakiem w służbie czynnej, lecz funkcjonariuszem otrzymującym emeryturę policyjną, wobec czego stosuje się do niej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) stanowiącym realizację uprawnień mieszkaniowych określonych w art. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, emerytem i rencistom policyjnym przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji m.in. ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a odesłanie, iż do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy nie obejmuje równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, w tym równoważnika za remont. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądowe oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 wydany na tle ustawy o Policji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. M. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. wnosząc o jej uchylenie, uznanie jej uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont domu oraz spowodowanie jego wypłaty. Ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie wziął pod uwagę powołanych przez nią wyroków sądowych oraz okoliczności, iż art. 29 ust. 1 ustawy o policyjnym zaopatrzeniu emerytalnym od momentu uchwalenia tej ustawy nie uległ zmianie, a także, iż jego ewentualna zmiana skuteczna byłaby tylko na przyszłość. Zdaniem skarżącej, jeśli prawidłowe byłoby stanowisko organu II instancji, to emeryci i renciści nie otrzymaliby równoważnika pieniężnego także w poprzednich latach. Nadto w jej ocenie nietrafnie było powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., bowiem dotyczył on równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie równoważnika za remont lokalu. W odpowiedzi na skargę [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawując kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem bada, czy kwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania, zaś uwzględniając skargę wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym- uchylające lub stwierdzające nieważność wadliwej decyzji. Oznacza to, iż Sąd nie jest władny wyręczać organów administracji publicznej i rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron postępowania. W związku z tym nie jest kompetentny także do orzeczenia o przyznaniu uprawnienia, o co wnosi skarżąca. Podstawę matrialnoprawną wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą emerytalną. W myśl tego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub innego wymienionego we wskazanym przepisie organu, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Nadto w cyt. przepisie zamieszono unormowanie, że do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 stanowi sprecyzowanie jednego z dwóch uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów, określanych w ustawie jako emeryci i renciści policyjni (art. 3 ust. 1 pkt 1, 6), to jest prawa do lokalu mieszkalnego i prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji ma właściwa interpretacja zdania drugiego art. 29 ust. 1, pozostającego w niezmienionej postaci od dnia uchwalenia ustawy emerytalnej, w którym to zdaniu odsyła się, w zakresie przysługującego emerytom i rencistom policyjnym prawa do lokalu mieszkalnego, do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, którymi są między innymi strażacy w służbie czynnej. Ze względu na brak jasności wskazanej regulacji i różną jej wykładnię, zaistniały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) co do tego, czy w określeniu "odpowiednie stosowanie" mieszczą się uprawnienia emerytów i rencistów ściśle powiązanie z przysługującym funkcjonariuszom (strażakom) prawem do lokalu mieszkalnego, a dotyczące przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, o którym mowa w art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.). Potwierdzeniem powyższych rozbieżności są powoływane przez organ i skarżącą, na poparcie swego stanowiska, wyroki. Wyroki te jednak nie wiążą Sądu w rozpatrywanej sprawie i sporną kwestię skład orzekający Sądu władny jest poddać własnej ocenie podzielając lub nie stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu przychylić się należy do poglądu, że uprawnienia emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego nie należy utożsamiać z szeroko rozumianym prawem czynnego strażaka do takiego lokalu, które - poza uprawnieniem do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych- obejmuje m.in. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania, czy też równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej przemawia rodzaj uprawnień przyznanych emerytowanym funkcjonariuszom w art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy. W przytoczonym przepisie przewidziano bowiem tylko dwa rodzaje pomocy mieszkaniowej, a mianowicie jak wcześniej wskazano, prawo do lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Ani w tym, ani w innym przepisie ustawy nie ma mowy o pozostałych formach pomocy mieszkaniowej, w tym o równoważniku za remont lokalu. Nie może natomiast służyć jako argument okoliczność, że w przepisie regulującym kwestie równoważnika za remont - art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest mowa tylko o strażaku w służbie czynnej skoro ustawa ta dotyczy tego właśnie rodzaju funkcjonariuszy, a nie emerytów czy rencistów strażackich. To samo dotyczy wydanego na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033). Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 - zdanie pierwsze ustawy emerytalnej należy w związku z powyższym interpretować jedynie jako nakaz odpowiedniego stosowania unormowań szczegółowych związanych z przyznawaniem funkcjonariuszom staży pożarnej mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a więc dotyczących postępowania administracyjnego w tych sprawach, zasad określenia powierzchni lokalu i innych. Podnieść w tym miejscu trzeba, że - jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji- szczegółowej analizy w wyroku sygn. U 4/08 z dnia 27 października 2008 r. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. dokonał Trybunał Konstytucyjny. Jakkolwiek nastąpiło to na gruncie oceny zgodności z tym przepisem aktu wykonawczego dotyczącego przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to zawarte w tymże wyroku argumenty przemawiające przeciwko wywodzeniu uprawnień tej grupy funkcjonariuszy w powyższym przedmiocie z treści art. 29 ust. 1 mają pełne odniesienie do niniejszej sprawy. Sąd wprawdzie nie jest związany uzasadnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego zgodność przepisu aktu normatywnego z Konstytucją oraz aktu wykonawczego z ustawą i do tego aktu nie mającego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, to jednak stanowisko Trybunału i jego motywy potwierdzające prawidłowość oceny, iż art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może stanowić podstawy do przyznania innym podmiotom (strażakom emerytom) niż strażacy pełniący służbę w jednostkach organizacyjny Państwowej Straży Pożarnej uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania, orzekający skład Sądu w pełni podziela. Przenosząc argumentację Trybunału Konstytucyjnego na grunt rozpatrywanej sprawy podnieść należy, że o ile art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej gwarantuje strażakowi w sposób ogólny prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, to w art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej jest mowa "o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych mu organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wewnętrznego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby", co wskazuje na wąskie rozumienie prawa do lokalu jako prawa do uzyskania w drodze decyzji i użytkowania lokalu wyłącznie znajdującego się w dyspozycji jednego z wyżej wymienionych organów, w tym jeżeli chodzi o emeryta strażackiego– w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ponadto, o ile prawo emerytów i rencistów strażackich (policyjnych) do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Straży Pożarnej, w tym prawo do równoważnika za remont, to zbędne nieuzasadnione byłoby zamieszczenie w art. 30 ustawy emerytalnej regulacji, iż emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, gdyż uprawnienie to wynikałoby już z art. 29 ustawy. Reasumując należy za Trybunałem Konstytucyjnym powtórzyć, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. (w tym prawo do równoważnika za remont mieszkania) nie przysługują żadnej z grup emerytów policyjnych, w tym emerytom strażackim. Zatem uprawnienia emerytów i rencistów strażackich wynikające z ustawy emerytalnej ograniczają się – obok możliwości korzystania z pomocy, o której mowa w art. 30 – do prawa korzystania z przyznanych im w drodze decyzji mieszkań, nie obejmując uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Uprawnienie do równoważnika za remont jako ściśle związanie z pełnieniem służby przez strażaka, przestaje istnieć z chwilą zaprzestania jej pełnienia – przejścia na emeryturę. W związku z powyższym uznając, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego PSP w T.nie narusza prawa, a konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu. Podnieść należy, że prawidłowości wydanych decyzji nie może podważyć okoliczność, iż na podstawie wcześniejszej decyzji – z dnia [...] przyznano skarżącej prawo do przedmiotowego równoważnika, bowiem – jak wynika § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia tegoż ministra z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 203), równoważnik pieniężny za remont przyznaje się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego i istnienie uprawnienia do równoważnika każdorazowo na nowo jest badane, a więc zarówno prawo do niego, jak i wysokość mogą ulec zmianom. Użyte w obydwu przepisach słowo "przyznaje się" oznacza konieczność wydania nowej decyzji w zakresie prawa do tego świadczenia. Powołana przez skarżącą decyzja dotyczyła przyznania równoważnika na 2005 r. i wyraźnie w niej zaznaczono, że przyznanie świadczenia następuje na podstawie składnego corocznie oświadczenia mieszkaniowego według uprawnień na dzień 1 stycznia danego roku.