II SA/Bd 775/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2010r. sprawy ze skarg D. S. i J. W. (dawniej S.) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania odpisu postanowienia 1. oddala skargi, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata A. K. 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 775/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 maja 2009 r., odmówił J. S. wydania odpisu postanowienia wydanego przez PINB w [...] z dnia [...] r. znak: [...] dotyczącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę obiektu grażowego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego I instancji podniósł, iż postanowienie zostało przesłane J. i D. S. na adres ul. [...], 86- 005 [...] i odebrane 26 lipca 2005 r. przez J. S. (ojca), który jest zameldowany pod tym adresem. Adres wysyłkowy wynikał z pisma J. i D. S. z 13 maja 2005 r. Powołując się na art. 43 k.p.a. organ wskazał na prawidłowość doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi. Dowodem na to jest zwrotne potwierdzenie odbioru pisma w dniu 26 lipca 2005 r. O otrzymaniu przesyłki przez adresatów świadczą pisma D. S. z 27 lipca 2005 r., który wniósł zarzuty przeciw prowadzonemu postępowaniu, pismo J. S. z 31 października 2005 r. do PINB informujące o złożeniu zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz inne dokumenty świadczące o czynnym udziale Państwa S. w sprawie. Odmówiono też przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. S. oraz opinii biegłego z zakresu pisma ręcznego i grafometrii, gdyż doręczenie było prawidłowe, a ponadto do organu nadzoru budowlanego nie należy prowadzenie dowodu na okoliczność prawdziwości podpisu. W zażaleniach na powyższe postanowienie J. i D. S. zarzucili wydanie go w oparciu o błędne ustalenia okoliczności faktycznych spowodowane dowolną oceną materiału dowodowego, rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o dowodach w wyniku nie rozpatrzenia wniosków dowodowych J. S. wskazanych w piśmie z dnia 26 maja 2009 r., naruszenie zapisów art. 7, 77, 78 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu na każdym jego etapie (art. 8, 9, 10 § 1 i art. 81 k.p.a.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego ujęte w treści zażalenia zarzuty można podzielić na dwie grupy, tj. dotyczące żądania wydania odpisu postanowienia (art. 73 kpa) i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. S. oraz opinii biegłego z zakresu pisma ręcznego i grafometrii. W związku z powyższym organ stwierdził, iż w swoim wniosku o wydanie postanowienia, J. S. nie wskazała żadnych okoliczności, które organ nadzoru budowlanego l instancji mógłby wziąć pod uwagę przy ustalaniu interesu prawnego wnioskującej jako przesłanki wydania odpisu orzeczenia. Także z zarzutów ujętych w treści zażalenia pełnomocnika J. S. – D. S. z dnia 9 czerwca 2009 r. organ nie doszukał się argumentów przemawiających za istnieniem interesu prawnego, uzasadniającym wydanie odpisu postanowienia. Ponadto podkreślono, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez organ egzekucyjny w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego wątpliwości dotyczących istnienia, rodzaju i zakresu egzekwowanego obowiązku, nawet jeżeli organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest uprawniony na podstawie odrębnych przepisów do podejmowania stosownych rozstrzygnięć. Na marginesie dodano jeszcze, iż z akt sprawy prowadzonych przez PINB w [...] wynika niezbicie, że postanowienie, którego wydania domaga się skarżący - będący jednocześnie pełnomocnikiem J. S., w myśl art. 43 k.p.a. zostało skutecznie doręczone, ponieważ przedmiotowe postanowienie zostało odebrane przez dorosłego domownika – J. S. pod adresem wskazanym w piśmie skarżącego z dnia 13 maja 2005 r. (karta nr 16 akt PINB): tj. 86[...], ul. [...] (dowód: ZPO przesyłki listowej - karta nr 23). W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. S. i J. W. (dawniej S.) wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. wydanego w sprawie znak: [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili błąd w ustaleniach okoliczności faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] zostało doręczone stronom postępowania, co w ich ocenie wynika z dowolnej oceny materiału dowodowego. Błędne było przyjęcie, że J. S. podpisała i złożyła wniosek z 13 maja 2005 r. (k -16). Wniosek z 13 maja 2005 r. dotyczył innego postępowania, zatem obowiązkiem organu było doręczenie postanowienia J. S. na dotychczasowy adres ul. [...]. Ponadto zdaniem strony skarżącej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego o dowodach w wyniku nierozpatrzenia wniosków dowodowych J. S. zawartych w piśmie z dnia 26 maja 2009 r., co jest naruszeniem podstawowych gwarancji procesowych stron do udziału w postępowaniu, należytego informowania o stanie sprawy (art. 9 k.p.a.), mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz naruszenie art. 78 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych J. S. zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie w celu ustalenia istotnych okoliczności faktycznych dla sprawy. W ocenie skarżącego nie uwzględnienie wniosków dowodowych wskazuje na wydanie postanowienia w tej części bez podstawy prawnej i przez to jest ono obarczone istotną wadą dyskwalifikującą takie rozstrzygnięcie. Skarżący zarzucił także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 8, 9, 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a.), ponieważ dowiedział się o niniejszym postępowaniu, wszczętym z wniosku Joanny Skrzyneckiej, dopiero z chwilą doręczenia postanowienia z dnia 10 czerwca 2009 r., przez co został pozbawiony jakiejkolwiek możliwości składania wniosków dowodowych i zapoznania się z aktami przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, a okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu administracyjnym, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu przez organ, nie mogą być uznane za udowodnione. Zdaniem skarżącego doszło również do naruszenia art. 73 i art. 74 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, gdyż strona wnosiła o doręczenie postanowienia z dnia 20 lipca 2005 r. w trybie art. 109 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., które jak dotąd nie zostało stronie doręczone, a ponadto organ I instancji stosując w/w przepisy nie mógł odmówić stronie doręczenia decyzji, która wykazała we wniosku ważny interes - złożenie środka zaskarżenia, a nie zachodziły przesłanki negatywne opisane w art. 74 § 1 k.p.a. Ostatecznie skarżący zarzucił też naruszenie art. 109 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i odmówienie stronie doręczenia przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] r. w sprawie znak [...] w rozumieniu art. 40 § 1 k.p.a. do chwili obecnej, w wyniku czego strona postępowania nie może skorzystać z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr[...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o odmowie wydania J. S. odpisu postanowienia wydanego przez PINB w [...] z dnia [...] r. znak: [...] dotyczącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenia grzywny w celu przymuszenia, którego celem jest przymuszenie J. i D. S. do wykonania obowiązku, wynikającego z ostatecznej decyzji PINB w [...] z dnia [...] r. znak:[...], którą nakazano rozbiórkę będącego w budowie obiektu garażowego. Na wstępie podkreślić należy, że konkretyzacją zasad kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz czynnego udziału stron w tym postępowaniu, wyrażonych w art. 7 i 10 k.p.a., jest przepis art. 73 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji publicznej do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Otóż, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest jednolite stanowisko, że strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ - rozpatrując takie żądanie - dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony i w innej sprawie zaistniał ważny interes strony (tak m.in. NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 3 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 302/96, LEX 29358, wyrok NSA z 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, Wokanda 2002/1/26). Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 73 § 2 k.p.a. odnosi się jedynie do sytuacji, kiedy stronie uwierzytelniony odpis lub kserokopia dokumentu niezbędny jest do wykorzystania w innym postępowaniu lub w celu przedłożenia go innemu organowi. Podnosi się, że np. uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony li tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1319/06, publ. LEX nr 364669). Oznacza to, że żądanie musi być skonkretyzowane w stopniu umożliwiającym organowi ocenę jego zasadności dla potrzeb rozstrzygnięcia. Tymczasem we wniosku z dnia 26 maja 2009 r. J. S. nie wskazała żadnych okoliczności, które organ nadzoru budowlanego l instancji mógłby wziąć pod uwagę przy ustalaniu ważnego interesu strony wnioskującej jako przesłanki wydania odpisu orzeczenia. Także z zarzutów ujętych w treści zażalenia pełnomocnika J. S. – D. S. z dnia 9 czerwca 2009 r. nie wynika w jakimkolwiek stopniu materializacja, wymaganej przepisem art. 73 § 2 k.p.a., przesłanki wydania uwierzytelnionego odpisu. W szczególności nie mogą liczyć na uznanie jako okoliczności uzasadniającej wydanie odpisu orzeczenia – wszelkie zarzuty zarówno natury materialnoprawnej czy też procesowej, podnoszone w stosunku do postępowania, w którym ono zapadło. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, postanowienie, którego wydania domaga się skarżący, w myśl art. 43 kpa zostało skutecznie doręczone, ponieważ przedmiotowe postanowienie zostało odebrane przez dorosłego domownika – J. S. pod adresem wskazanym w piśmie skarżącego z dnia 13 maja 2005 r. (karta nr 16 akt PINB): tj. [...], ul. [...] (dowód: ZPO przesyłki listowej w dniu 26 lipca 2007 r.- karta nr 23). Przepis art. 43 kpa określa bowiem, że: w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie przewidziane w tym przepisie jest więc skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, b) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, c) osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, d) w przypadku, gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Z treści art. 43 k.p.a. nie wynika, że norma prawna zawarta w nim wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę, "wyraźnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi". Przepis ten nie wymaga stosowania tak sformalizowanego uzewnętrznienia gotowości przyjęcia pisma i podjęcia się oddania go adresatowi. Natomiast wystarczy, aby na podpisywanym przez osobę jako domownika "potwierdzeniu" odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Takie pokwitowanie jest wystarczającym dowodem podjęcia się oddania pisma adresatowi. Określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. (wyrok NSA z 14 marca 200 r., sygn. II GSK 315/06, LEX nr 321253). Okoliczność zaś, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia. "Okoliczność, iż dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania" (wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. I SA/Łd 163/96, Lex nr 29034). Ponadto podkreślenia wymaga okoliczność, iż treść postanowienia, o którego odpis zwróciła się J. S. wnioskiem z dnia 26 maja 2009 r. była znana jej jak również w owym czasie jej małżonkowi – D. S., co potwierdza treść pism procesowych zawartych w aktach administracyjnych m.in. wniesione w dniu 27 lipca 2005 r. pismo D. S., zawierające zarzuty w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego w stosunku do postanowienia z dnia [...] r. znak: [...] dotyczącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenia grzywny w celu przymuszenia (k - 24), a także pismo J. S. wypowiadającej się też w imieniu D. S. z dnia 31 października 2005 r. również potwierdzające okoliczność podnoszonych zarzutów wobec postanowienia z dnia 22 lipca 2005 r. oraz informacje, że pismem D. S. z 27 lipca 2005 r. wniesiono zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy również zwrócić uwagę, że zakres postępowania w sprawie wydania odpisu poszczególnych akt sprawy administracyjnej nie może być w żaden sposób utożsamiany z otwarciem na nowo postępowania w sprawie, w której wydano rozstrzygnięcie, którego wydania odpisu domaga się skarżący. O ile bowiem istota postępowania egzekucyjnego skupia się wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy, to tym bardziej w postępowaniu o wydanie uwierzytelnionego odpisu w trybie art. 73 § 2 k.p.a. prowadzenie postępowania wyjaśniającego w postaci "przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. S. oraz opinii biegłego z zakresu pisma ręcznego i grafometrii, na potrzeby prowadzonego postępowania egzekucyjnego" nie znajduje żadnego uzasadnienia. Tym samym nie mogą liczyć na uznanie podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ponieważ jak wskazano powyżej, istota prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania sprowadza się do ustalenia istnienia przesłanek z przepisu art. 73 § 2 k.p.a., a nie zasadności prowadzonej egzekucji administracyjnej. We wniesionej skardze pojawił się zarzut, że wniosek o doręczenie odpisu postanowienia nie był złożony w oparciu o art. 73 k.p.a., lecz na podstawie art. 109 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. i 126 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że decyzje (postanowienia) doręcza się stronom na piśmie. Wyraża on obowiązującą w procedurze wydawania aktów administracyjnych zasadę pisemności. Sporządzenie i doręczenie decyzji czy postanowienia stanowi element wydania aktu administracyjnego. Doręczenie jako czynność immanetnie związana z wydaniem aktu nie stwarza żadnej podstawy do wszczynania postępowania w tym przedmiocie, zatem organ otrzymując wniosek skarżącej o doręczenie postanowienia przyjął, że jedną formalnoprawną podstawę jego złożenia i załatwienia jest art. 73 k.p.a. i ocena z punktu widzenia przesłanek tego artykułu. Wydanie odpisu orzeczenia w tym trybie nie otwiera terminu do złożenia zażalenia na postanowienie, zatem wskazane we wniosku żądanie pouczenia o terminie i sposobie zaskarżenia nie stanowi ważnego interesu w rozumieniu § 2 tego artykułu. Żądanie wydania odpisów postanowienia nie upoważnia też do prowadzenia postępowania dowodowego w celu obalenia domniemania dotyczącego faktu doręczenia i jego skutków, czy stosowania reguł dotyczących czynnego udziału w postępowaniu. W tych okolicznościach organ nie naruszył przepisów prawa uznając, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 73 k.p.a Nie było też żadnej innej podstawy do wydania odpisu postanowienia, gdyż organ prawidłowo uznał, że wydając sporne postanowienie dopełnił przewidzianych prawem wszelkich czynności formalnych, w tym doręczenia zastępczego, które w świetle obowiązujących przepisów jest wystarczające do uznania prawidłowości doręczenia. Utrzymanie więc w mocy orzeczenia organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).