II SA/Bd 776/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lipnie na uchwałę Rady Gminy Lipno z dnia 5 maja 2020 r. nr uchwała XV/83/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XV/83/2020 z dnia 5 maja 2020 r., Rada Gminy Lipno ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy Lipno na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Prokurator Rejonowy w Lipnie zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w zakresie jej § 3 ust. 2. Zarzucił naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 – dalej "u.d.p.", w skardze błędnie wskazany aktualny publikator jako Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086), art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 – dalej "u.s.g.", w skardze błędzie wskazany aktualny publikator jako Dz.U. z 2019 r., poz. 505) oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w kwestionowanym przepisie uchwały odmiennych od ustawowych zasad określenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim w taki sposób, że opłatę tę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku". Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia, że roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że podejmując kwestionowaną uchwałę rada gminy wykroczyła poza granicę władztwa prawodawczego, albowiem w sposób nieuprawniony użyła w uchwale pojęcia "rok kalendarzowy" oraz "niepełny rok kalendarzowy", zamiast ustawowego określenia "rok", czym zmodyfikowała treść art. 40 ust. 5 u.d.p. Wskazał, że ww. przepis w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, ale do "roku", a zatem wprowadzenie przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą. Prokurator stwierdził, że początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lipno, pozostawił sposób rozpoznania skargi do oceny sądu. Stwierdził, że znana jest mu treść wyroków sądów administracyjnych, które zapadły w tożsamych stanach faktycznych, stwierdzających nieważność uchwał w zakresie przymiotnika "kalendarzowy". Podniósł, że w dacie podejmowania uchwały w województwie kujawsko-pomorskim w obrocie prawnym funkcjonowały uchwały gmin zawierające tożsamy zapis określający rok jako "kalendarzowy", przy czym uchwały te nie były kwestionowane przez organ nadzoru – Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego - i dlatego Rada Gminy Lipno, działając w zaufaniu do wyspecjalizowanego podmiotu, podjęła akt w takim kształcie, jaki teraz kwestionowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wydawanym na skutek skarg prokuratorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podejmowania (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z nim opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zakwestionowany przez prokuratora § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy Lipno z dnia 5 maja 2020 r. nr XV/83/2020 (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 7 maja 2020 r., poz. 2441) stanowi, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Sąd zgadza się Prokuratorem, że na gruncie ww. przepisu doszło do modyfikacji treści upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 5 u.d.p. Organ uchwałodawczy w istocie ustalił inny niż ustawowo uregulowany tryb obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie uwzględniając sytuacji, w której stawka roczna ustalana jest za zajęcie pasa drogowego nierozpoczynające się 1 stycznia danego roku. Przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego jest wykroczeniem rady gminy poza przyznane ustawą kompetencje. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dokonał tym samym niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności zakwestionowanej części przepisu uchwały. Sąd, nie będąc związanym wnioskami i zarzutami skargi, nie uwzględnił wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały w części, jej § 3 ust. 2 w zakresie słowa "kalendarzowy". W ocenie Sądu na stwierdzenie nieważności zasługuje treść całego przepisu, albowiem usunięcie jedynie spornego przymiotnika spowoduje, że w uchwale pozostanie przepis treściowo pusty, a więc zbędny z punktu widzenia techniki prawodawczej. Eliminowany przymiotnik "kalendarzowy" stanowił o istocie omawianej regulacji, w której prawodawca lokalny doprecyzowywał, że roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy. Pozostawienie przepisu uchwały stanowiącego o tym, że "roczne stawki opłat (...) obejmują pełny rok (...)" spowoduje pozostawienie przepisu językowo redundantnego, a więc nieniosącego za sobą treści normatywnej. Jednocześnie stwierdzenie nieważności całości § 3 ust. 2 uchwały nie spowoduje luki w koniecznych regulacjach uchwały, albowiem kwestię rocznej stawki opłaty za zajecie 1m2 pasa drogowego wciąż prawidłowo normować będzie § 3 ust. 1 uchwały. Wskazać należy marginalnie, że wbrew zarzutowi skargi w zakwestionowanej uchwale prawodawca lokalny nie użył wyrażenia "niepełny rok kalendarzowy". Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym.