II SA/Bd 787/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] Burmistrz M. odmówił M. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na męża S. G. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 – dalej "u.ś.r") – znaczny stopień niepełnosprawności – zgodnie z przedłożonym orzeczeniem lekarskim - datuje się od [...] września 2019 r. Organ dostrzegł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2019 r. nie uchylił art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani nie wykreował prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła że mąż ciężko zachorował na kręgosłup nie może samodzielnie wykonywać podstawowych czynności, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji co potwierdza orzeczenie ZUS. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( DZ.U. z 2020 r. poz. 2020 ze zm., dale "u.ś.r."), art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), utrzymało w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że o ile błędna okazała się zastosowana przez organ I instancji wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku TK o sygn. K 38/13, to przeszkodą dla przyznania świadczenia pozostaje okoliczność, iż skarżący nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. Podniósł, że małżonek nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym wobec drugiego małżonka, na co wskazuje odmienność regulacji art. 128 i art. 130 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086, dalej "k.r.o."). Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. małżonkom osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym przysługuje specjalny zasiłek pielęgnacyjny (w sytuacji niepodejmowania lub rezygnacji przez nich z zatrudnienia w celu sprawowania opieki), przy czym przepis ten rozróżnia osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z k.r.o. oraz właśnie małżonków. W skardze na powyższą decyzję M. G. wniosła o jej zmianę w ten sposób, że przyznane zostanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 128 i 130 k.r.o., z ostrożności - art. 17 ust. 1b u.ś.r., oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniosła, że małżonek jest osobą zobowiązaną do alimentacji w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazała nadto, że w analogicznych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozstrzygnął na jej korzyść wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 95/20. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organ odwoławczy, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Nadmienić w tym miejscu należy, że SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji pomimo zastosowania przez Burmistrza M. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób sprzeczny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna. Nie ma więc potrzeby ponownego odnoszenia się do niej, pomimo zawarcia w skardze (z ostrożności, jak wskazała skarżąca) zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Istotną okolicznością procesową zaistniałą w niniejszej sprawie jest to, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Bd 95/20, tut. Sąd w uwzględniając skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], uchylił tę decyzją i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. S. G.. W realiach sprawy rozpoznanej wyżej wymienionymi, uchylonymi decyzjami organów obu instancji jedną z okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu było to, że mąż skarżącej legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] września 2019 r., nr [...], o zaliczeniu męża skarżącej do grupy osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie powyższe wydane zostało do [...] września 2020 r. W niniejszej sprawie zaś skarżąca ponownie złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, przy czym do wniosku załączono Orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], o zaliczeniu do grupy osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz niezdolnych do samodzielnej egzystencji, do dnia [...] lutego 2022 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności przedmiotowe i podmiotowe sprawy rozpoznanej uzasadnianym tu wyrokiem, oraz sprawy rozpoznanej wyrokiem tut. Sądu z dnia 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Bd 95/20, są zasadniczo takie same, z tą tylko różnicą, że w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzygano na inny okres, w związku z terminowym charakterem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a nadto stan faktyczny sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, poddanym sądowoadministracyjnej kontroli (vide: wyrok NSA z 25 marca 2013 r., sygn. II GSK 2322/11, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl i glosa W. Piątka do ww. wyroku, OSP 2015/9, poz. 88). Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. W orzecznictwie przyjmuje się, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (vide: wyrok NSA z 12 maja 2021 r., sygn. III FSK 3060/21, dostępny jw.) Mając powyższe na uwadze stwierdzić zatem należy, że organ administracyjny rozpoznający sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją zobowiązany był załatwić ją w sposób uwzględniający treść wyroku tut. Sądu o sygn. II SA/Bd 95/20. Podobnie jak w sprawie rozpoznanej wyrokiem II SA/Bd 95/20, w sprawie niniejszej materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawienia praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, natomiast nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazał tut. Sąd z uzasadnieniu wyroku II SA/Bd 95/20 (za Naczelnym Sądem Administracyjnym – wyrok z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, dostępny jw.), prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie dotyczy małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną, ale innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek taki wiąże małżonków, i to w sposób wyprzedzający obowiązek innych krewnych, nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Wynika to wprost z usytuowania oraz treści regulacji art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Słusznie wskazał tut. Sąd w sprawie II SA/Bd 95/20, że przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie pomimo, że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (vide: wielokrotnie cytowany wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, dostępny jw.). Przepis ten wręcz podkreśla wyprzedzający inne osoby obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wbrew stanowisku organu odwoławczego stwierdzić więc należy, że małżonek jest osobą, na której - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. - ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka. W konsekwencji przepis ten ma w pełni zastosowanie do małżonka ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy błędnie uznał, że krąg podmiotów upoważnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wyznaczać należy z uwzględnieniem kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Po pierwsze, specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem odrębnym od świadczenia pielęgnacyjnego, i nie był on przedmiotem wniosku skarżącego. Po drugie nie jest dopuszczalne różnicowanie pojęcia obowiązku alimentacyjnego w zależności od przepisu go powołującego, w sytuacji, gdy oba te przepisy (art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) odnoszą się do norm zawartych k.r.o., a które to normy – jak wykazano wcześniej – bez wątpienia nakładają na małżonków obowiązki alimentacyjne względem siebie i obowiązki te wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych. Właściwą jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która nie pozbawia małżonka osoby niepełnosprawnej uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby bowiem naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa). Taką wykładnię właściwych w sprawie przepisów organ winien zastosować już z uwagi na zapadłe w analogicznej sprawie orzeczenie tut. Sądu II SA/Bd 95/20. Z niezrozumiałych przyczyny wyrok ten w ogóle został przez Kolegium pominięty. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (takim orzeczeniem jest w rozumieniu u.ś.r. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o zaliczeniu do grupy osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz niezdolnych do samodzielnej egzystencji), to organ nie mógł odmówić jej przyznania tego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – jej rozpoznanie było konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadniała przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.