II SA/Bd 789/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bydgoszczy A. K. sprawy skargi D. i P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. z dnia [...] sierpnia 2007r. [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. II SA/Bd 789/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na D. i P. K. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł za zrealizowanie obiektu mieszkalnego na działce [...] przy ul. [...] w B. B. na podstawie sfałszowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ uznał, że zachodzą podstawy do legalizacji obiektu a zainteresowani wykonali obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Na nałożenie opłaty legalizacyjnej nie zgodzili się zobowiązani. W zażaleniu zarzucili naruszenie szeregu przepisów proceduralnych – art. 7, 8, 11, 12, 35, 38, 128 kpa i art. 49 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2, 7, 75 i 76 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że obiekt został zrealizowany na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę udzielonego B. K. i M. S. decyzją nr [...]. Projekt budowlany wykonała K. K., która była też umocowana do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do uzyskania właściwych decyzji. Okazało się, że K. K. sfałszowała dokumentację, co zostało potwierdzone wyrokiem skazującym. K. K. prowadziła działalność gospodarczą, świadcząc usługi w zakresie projektowania. Podrobiła ona decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] r. oraz protokół potwierdzenia przyjęcia obiektu do użytkowania. W tych okolicznościach, zdaniem wnoszących zażalenie należy stwierdzić, że inwestorzy działali w dobrej wierze, a osobą, której działanie wywołało niniejsze postępowanie jest K. K., która powinna ponieść pełną odpowiedzialność i być adresatem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organy bagatelizują tę okoliczność. Żalący się są nabywcami nieruchomości, na której posadowiono przedmiotowy obiekt. Poprzedni właściciele jak i adresaci postanowienia działali w dobrej wierze, która podlega ochronie prawnej. Inwestorzy pobudowali obiekt dysponując pozwoleniem na budowę, zatem oceniając całokształt stanu faktycznego nie można mówić o samowoli budowlanej. Niezrozumiałym, zatem jest ponoszenie odpowiedzialności za czyn zabroniony, którego dopuściła się K. K. Kolejny zarzut odnosi się do opieszałości działania organu I instancji i popełnionych błędów. Żalący się zarzucili, że organ I instancji błędnie podawał nr działki (zamiast [...]) i nie zawiadomił Prokuratury o fakcie popełnienia przestępstwa przez K. K. Zawiadomienie złożył Starosta [...]. Niezrozumiałym było też zawieszenie postępowania postanowieniem z [...] r. w sytuacji, gdy postępowanie karne w sprawie czynów K. K. nie miałoby wpływu na zakończenie postępowania administracyjnego. Takie działanie skutkowało powstaniem szkody. Ponadto organ nie dochował terminów przewidzianych ustawowo na załatwienie sprawy. Uznając za zasadny zarzut bezczynności, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył PINB termin załatwienia sprawy. Zdaniem żalących się nałożony obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji w ramach czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej był zbędny, gdyż wymagane dokumenty znajdowały się w odpowiednich organach. Przedwczesnym było wydanie zaskarżonego postanowienia, skoro inwestorzy działali w dobrej wierze. Ani poprzedni właściciele ani obecni nie ponoszą winy za zaistniały stan rzeczy, a organy sztywno stosując prawo działają z pokrzywdzeniem inwestora. Wskazano również na to, że opieszałość w działaniach organu (bezpodstawne zawieszenie postępowania i załatwienie sprawy po terminie) uniemożliwiła realne wyegzekwowanie należności odszkodowawczych od K. K. Postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, w przedmiocie dokonanych ustaleń i oceny prawnej zaistniałych okoliczności. Organ rozpatrzył sprawę zmierzając do legalizacji samowoli, która uwarunkowana jest uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Organy nie mają podstawy do odstąpienia lub zmniejszenia wysokości opłaty wynikającej wprost z przepisów prawa materialnego. Organ bada zasadność wydanych rozstrzygnięć na podstawie przepisów prawa budowlanego a nie cywilnego. Wydanie zaskarżonego postanowienia uwarunkowane było wcześniejszym przedłożeniem dokumentów o których mowa w postanowieniu z [...] r. Wykonanie zobowiązania nastąpiło [...] r. i fakt ten nie może uzasadniać zarzutu opieszałości organu I instancji. Niesłuszny jest też zarzut dotyczący zatajenia wyroku dotyczącego sfałszowania dokumentów przez K. K. Wyrok ten znajduje się w aktach sprawy a organ wyraźnie stwierdził, że budynek został zrealizowany w oparciu o sfałszowaną dokumentację. W skardze do Sądu skarżący zarzucili: – naruszenie prawa - art. 7 kpa poprzez załatwienie sprawy bez względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli, a polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, iż skarżący, podobnie jak poprzedni właściciele nieruchomości położonej w B. B., w ogóle nie przyczynili się do powstania zaistniałej sytuacji, – naruszenie prawa - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, jaki w ogóle nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, a polegający na nałożeniu na skarżących opłaty legalizacyjnej w konsekwencji przestępczych działań osób trzecich, całkowicie od skarżących niezależnych, – naruszenie prawa - art. 2 oraz 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, polegające na całkowitym pominięciu w sprawie prawnie chronionych interesów skarżących i interesu społecznego, – naruszenie prawa - art. 35 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niezwykle opieszały, o czym świadczyć może fakt, że postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej wydane zostało po przeszło 7 miesiącach od wyznaczonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do załatwienia niniejszej sprawy. Skarżący ponowili argumenty zawarte w uzasadnieniu zażalenia o braku przyczynienia się do powstania zaistniałej sytuacji. W tych okolicznościach nałożenie na nich kary narusza naczelne zasady konstytucyjne i podstawowe zasady kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące prawnie chronionych interesów obywateli i słusznego interesu społecznego. Skarżący i poprzedni właściciele postępowali w dobrej wierze, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zbywcy nieruchomości nie ponoszą nawet winy w wyborze, gdyż do realizacji procesu inwestycyjnego, polegającego na rozbudowie budynku wybrali usługi profesjonalnego podmiotu, który zawodowo trudnił się zadaniami zleconymi przez inwestorów. Wina leży po stronie osoby trzeciej a środki represji dotknęły osób postępujących zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Skarżący wyrazili wątpliwość czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej, skoro w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. stwierdzono, że inwestor dysponuje zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji [...] w oparciu, o którą realizowana było przedmiotowa zabudowa. Kolejny zarzut dotyczył opieszałości działania organu I instancji. Zdaniem skarżących świadczy o tym wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz wyznaczenie przez organ II instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Do opóźnienia w rozpoznaniu sprawy przyczyniło się też nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlano-administracyjnej w sytuacji, gdy wszelkie wymagane dokumenty znajdowały się w odpowiednich organach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi I (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwanej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okolicznością bezsporną jest, że obiekt powstał na podstawie sfałszowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jest to równoznaczne z uznaniem, że obiekt powstał bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Konsekwencją budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie do art. 48 cytowanej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązany jest wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wskazać również należy, że postępowanie legalizacyjne składa się z kilku etapów. Przede wszystkim, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59 f Prawa budowlanego. Kary te w odniesieniu do legalizacyjnej podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości wysokość ustalonej stawki opłaty legalizacyjnej. Skarżący kwestionują opłatę legalizacyjną co do zasady, motywując to brakiem jakiejkolwiek winy w powstaniu zaistniałej sytuacji. Jako nabywcy nieruchomości w dobrej wierze powinni zasługiwać na szczególną ochronę a sankcje za spowodowanie naruszeń prawa winny być skierowane do sprawcy naruszenia tj. działającej z upoważnienia poprzednich właścicieli K. K. Stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do działania w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, skutkujące koniecznością wydania stosownych postanowień o nałożeniu obowiązku dostarczenia niezbędnych zaświadczeń i dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy a następnie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Przepisy prawa budowlanego nie uzależniają podjęcia czynności zmierzających do legalizacji samowoli od stopnia zawinienia podmiotów, którym przysługują określone uprawnienia do obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Celem działania ustawodawcy jest uruchomienie mechanizmów zapobiegających naruszaniu norm prawa. Zapobieganie i likwidowanie samowoli budowlanej jest surowe i bezwzględne, lecz nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Ustawodawca jednakowo traktuje wszystkie podmioty, które spowodowały samowolę lub którym przysługują prawa właścicielskie do nieruchomości powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Jedynymi kryteriami jest ustalenie czy obiekt powstał zgodnie z obowiązującym prawem a jeśli nie czy istnieją warunki do jego legalizacji. Uznając istnienie podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji a w jego ramach ustalenia opłaty legalizacyjnej bierze się pod uwagę stawkę opłaty, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca wykluczył uwzględnienie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź niezwiązanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do określonych przypadków (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/05 opubl. LEX Nr 196409). Nie wchodzą, więc tu w grę żadne inne elementy podmiotowe i przedmiotowe, jak wina, stopień przyczynienia się, wartość wybudowanego samowolnie obiektu czy inne. Nie ma też normy pozwalającej ocenić dany przypadek z punktu widzenia słusznego interesu skarżących. Organ związany jest normami bezwzględnie obowiązującymi i jego działanie pozbawione jest cech uznaniowości. W tej sytuacji należy uznać, że działanie organu było prawidłowe a okoliczności podnoszone przez skarżących nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Bez znaczenia jest też wyrażona wątpliwość, co do konstytucyjności przepisu art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie przy wymierzaniu opłaty legalizacyjnej. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. P27/05 OTK-A 2006/9/124 zakwestionowano przepisy przejściowe, przewidujące stosowanie nowych regulacji prawnych w przypadkach dotyczących obiektów wybudowanych do 10 lipca 1998 r. Skierowano też pytanie czy art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, ustalający podstawę naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim naruszone zasady sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzut skarżących odnosi się jednak do innego aspektu sprawy tj. nałożenia wobec nich obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, co do zasady a nie, co do wysokości. Odnosząc się do zarzutu opieszałości organu I instancji należy wskazać, że pozostaje on bez związku z istotnymi elementami, które należy brać pod uwagę przy ocenie prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Szybkość działania organu nie ma wpływu na przesłanki, brane pod uwagę przy nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Na marginesie można wyłącznie zaznaczyć, że wydawanie postanowień wpadkowych w toku toczącego się postępowania nawet, jeżeli zasadności ich wydania nie podzielił organ odwoławczy nie może uzasadniać zarzutu działania z założenia nacechowanego złą wolą, zmierzającego do celowego opóźnienia rozpoznania sprawy. Nie może też uzasadniać opieszałości organu zarzut dotyczący nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Ustawodawca nałożył taki obowiązek na osoby zainteresowane a nie na organ. Zachowanie, zatem organu było prawidłowe i nie miał on obowiązku działać za stronę. Podjęcie przez stronę czynności zmierzających do przyspieszenia działań organu przez złożenie zażalenia na bezczynność organu, także pozostaje bez związku na zasadność rozstrzygnięcia będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Nie kształtuje też nowej sytuacji prawnej zacytowany w skardze fragment postanowienia, w którym stwierdza się, że skoro inwestor działał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być mowy o samowoli. Postanowienie to nie jest przedmiotem kontroli a niezależnie od tego stan faktyczny podlega odrębnej analizie i nie można uznać, że organ w niniejszej sprawie błędnie zakwalifikował samowolę budowlaną, skoro budowa odbywała się na podstawie sfałszowanej dokumentacji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.