II SA/Bd 792/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta B. przyznał skarżącemu R. S. zasiłek rodzinny na dziecko M. S., w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent, na podstawie art. 27 ust. 2 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992; z późn. zm; zwanej w skrócie "u.ś.r.") zmienił decyzję z dnia [...]r. w ten sposób, że zasiłek rodzinny przyznał na okres do 30 listopada 2005 r. Rozstrzygnięcie to organ oparł na ustaleniu, iż skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną J. S., a córka M. znajduje się pod opieką matki. W związku z tym, stosownie do art. 27 ust. 2 u.ś.r. nie ma podstaw prawnych do przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na córkę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...]r. Zdaniem Kolegium treść art. 4 ust. 1 i 2 u.ś.r. wskazuje, że prawo do zasiłku rodzinnego ma tylko ten rodzic, który utrzymuje dziecko i w związku z tym ponosi wydatki. Objawem "utrzymywania dziecka" jest wspólne z nim zamieszkiwanie, zapewnienie wyżywienia, ubioru, środków higieny. Pojęcie to nie jest natomiast równoznaczne z faktem powierzenia rodzicowi władzy rodzicielskiej. Organ ustalił, że z notatki służbowej z rozmowy przeprowadzonej z żoną skarżącego J. S. wynika, iż od około 3 lat skarżący nie zamieszkuje razem z żoną i ich córką; to żona skarżącego sprawuje bezpośrednią opiekę nad córką. Skarżący od czasu kiedy się wyprowadził nie utrzymuje żadnych kontaktów ani nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z żoną, jedynie zgodnie z umową przekazuje miesięcznie kwotę około 150 zł na utrzymanie córki. Skarżący w oświadczeniu z dnia 27 lutego 2008 r. oświadczył, że dnia 10 listopada 2005 r. wyprowadził się spod adresu wskazanego we wniosku o przyznanie świadczenia (ul. M.), obecnie wynajmuje pokój przy ul. L.. Stwierdził też, że w kwotach przekazywanych żonie na rzecz małoletniej córki M. mieści się część pieniędzy z zasiłku rodzinnego, a reszta to kwoty płacone przez niego dobrowolnie. Skarżący oświadczył ponadto, że widuje się z dzieckiem w miarę możliwości i w tym czasie wychowuje ją tak samo jak żona. Zdaniem Kolegium niezasadny jest zarzut odwołania, iż organ pierwszej instancji wadliwie przywołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 27 ust. 2 u.ś.r., gdyż sprawa dotyczy sytuacji będącej przedmiotem uregulowań w tym przepisie. Skarżący nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żona i córką, a stosownie do wskazanego art. 27 ust. 2 u.ś.r. jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką pozostaje dziecko. Wbrew zatem stanowisku skarżącego o prawie do zasiłku rodzinnego nie może decydować miejsce zamieszkania, lecz faktyczne miejsce pobytu. Niezasadny jest przy tym zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 Kodeksu cywilnego i art. 47 Konstytucji RP, gdyż materialnoprawne podstawy przyznania zasiłku reguluje samoistnie ustaw o świadczeniach rodzinnych, a jej przepisy stanowią odrębną i samodzielną część systemu zabezpieczenia społecznego. Wobec tego skoro córka M. znajduje się pod opieką matki, to zgodnie ze wskazanym przepisem to jej – o ile złoży stosowny wniosek i spełni kryterium dochodowe – winien być wypłacany zasiłek rodzinny. W skardze do sądu administracyjnego R. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Kolegium z dnia [...]r. Skarżący podniósł, że zgodnie z pouczeniem na formularzu wniosku o przyznanie świadczenia należy podawać miejsce zamieszkania, a nie pobytu. Należy zatem mieć na względzie art. 25 Kodeksu cywilnego zawierający definicję zamieszkania. Zarzucił, iż w lutym 2007 r. wzywając go nie w związku z obecnie toczącą się sprawą, ale z zupełnie inną, organ pytał o to, kiedy wyjechał z kraju, jak długo przebywał za granicą i czy za granicą pobierał świadczenie. Dodatkowo zostało zadane pytanie odnośnie wspólnego zamieszkania z żoną w roku 2005. Pytanie to nie miało żadnego związku z wezwaniem. Odpowiedź udzielona została zatem w ramach wyjaśnień, a nie jako część przesłuchania. Wyjaśnienie to nakazano skarżącemu sformułować w formie pisemnego oświadczenia, przy czym organ nie wyjaśnił, dlaczego ta forma jest potrzebna. Skarżący zakwestionował także prawidłowość uzyskania przez organ informacji od jego żony. Powołując się na znajomość sposobu wypowiedzi żony i jej zachowania w kontaktach z urzędnikami podniósł, że notatka służbowa nie odzwierciedla sensu wypowiedzi żony. Ponadto notatka ta, podobnie jak w przypadku skarżącego, została sporządzona po zakończeniu przesłuchania żony w innej sprawie niż obecnie rozstrzygana. Sam protokół przesłuchania żony był wprawdzie opatrzony jej końcowym podpisem, tym niemniej poszczególne strony protokołu nie są przez nią parafowane. Skarżący podniósł, że organ bezzasadnie nie przeprowadził wnioskowanego przez niego dowodu z zeznań świadków, którzy mogli mieć istotny wpływ na podjęcie ostatecznej decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącego Kolegium w sposób nieuprawniony zawęziło krąg osób uprawnionych do otrzymania zasiłku do tych, którzy utrzymują dziecko, czego objawem jest wspólne zamieszkanie, zapewnienie wyżywienia, ubioru i środków higieny. W ten sposób prawa do świadczeń zostały pozbawione osoby przebywające w delegacji, pracujące jako kierowcy tirów, marynarzy statków oraz wszystkich tych, którzy korzystają z liberalnego prawa pozwalającego dowolnie kształtować model małżeństwa i sposób wychowania dzieci. Zdaniem skarżącego możliwość przyznania świadczenia rodzicowi czasowo nie opiekującego się dzieckiem wynika także z treści ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2007 r. Wyrok ten nie był przez organ skarżony. Zarzucił, że z treści art. 27 ust. 2 u.ś.r. wynika, że ma on zastosowanie do zasiłków, które są jeszcze wypłacane, nie do tych, której już zostały wypłacone. Skarżący zwrócił również uwagę, iż skoro według notatki z rozmowy z jego żoną, przeprowadzoną w lutym 2008 r. nie mieszka z nią od trzech lat, to istnieje 9 miesięczna rozbieżność z ustaleniami organu, który przyjął, że skarżący wyprowadził się z domu w listopadzie 2005 r. W skardze zarzucono także organowi przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ podkreślił, że skarżący stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") został zapoznany z aktami sprawy, a zebrany w toku postępowania wyczerpujący materiał dowodowy został oceniony z zachowaniem przewidzianej przez art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni zarzutów skarżącego. Błędna jest dokonana przez skarżącego interpretacja mającego zastosowanie w sprawie art. 27 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten stwierdza, że "jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje". Przepis ten nie posługuje się, jak słusznie zwróciły uwagę organ odwoławczy, kryterium "zamieszkiwania" w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, tj. nie uzależnia możliwości przyznawania świadczenia na wniosek któregokolwiek z rodziców od takiej sytuacji, że każde z nich oraz dziecko przebywają w tej samej miejscowości (niekoniecznie w tym samym mieszkaniu) z zamiarem stałego pobytu. Cytowany przepis wskazuje na kryterium "pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym". Zdaniem Sądu aby uznać, że jakieś osoby pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym nie wystarczy stwierdzić, że przebywają one w tym samym czasie w jednej miejscowości i jednocześnie przejawiają zamiar stałego w niej pobytu. Gdyby tylko ta okoliczność była wystarczająca dla uznania "pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym" to należałoby przyjąć, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostają np. wszyscy stali mieszkańcy B. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostają osoby, które co najmniej wspólnie zamieszkują w jednym lokalu mieszkalnym (domu jednorodzinnym). Co więcej - nawet osoby mieszkające w tym samym lokalu mogą prowadzić oddzielne gospodarstwo domowe, jeżeli nie korzystają z tych samym sprzętów, nie dzielą kosztów utrzymania lokalu, utrzymania czystości, wyżywienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 598/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 299401 oraz z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 214/99, LEX nr 47403). Skarżący błędnie wywodzi z wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2007 r., że ma prawo do świadczeń niezależnie od spełnienia przesłanki wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego wraz z żoną i dzieckiem. Wspomniany wyrok bynajmniej nie rozstrzygał tej kwestii. W wyroku tym Sąd jedynie wypowiedział się odnośnie tego czy i w jakich warunkach wyjazd za granicę może być przesłanką uznania, że świadczenie rodzinne zostało pobrane nienależnie. Skarżący błędnie także przyjmuje, że art. 27 ust. 2 u.ś.r. nie może zastosowania wyłącznie w przypadku jeżeli organ dopiero zamierza przyznać świadczenie. Zwrot "świadczenia te wypłaca się" wskazuje tylko na dalej opisany sposób rozwiązania sytuacji, określonej w dyspozycji przepisu ("jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców") Sformułowanie to jednak nie przesądza o tym, w jakiego rodzaju postępowaniu (w trybie zwykłym poprzedzającym przyznanie świadczenia, w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. korygującym okres świadczenia czy w trybie nadzwyczajnym np. w sprawie wznowienia postępowania) wspomniany przepis może zostać zastosowany. Zasadnie natomiast w skardze wskazano na naruszenia przepisów postępowania, które miało miejsce w trakcie uzyskiwania przez organ informacji od skarżącego i jego żony. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, stosownie zaś do § 2 tegoż artykułu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z przepisem tym koresponduje art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (tak NSA w wyroku dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06, opubl. w LEX pod nr 321513). W przedmiotowej sprawie doszło do takiego właśnie naruszenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący nie był obecny podczas przesłuchania żony w dniu 26 lutego 2008 r. (protokół k. 74), nie był także zawiadomiony o przeprowadzeniu tej czynności – wezwanie skierowano tylko do żony (k. 68). Uchybienie to nie mogło być sanowane w drodze zapoznania skarżącego z aktami sprawy, w tym z protokołem przesłuchania czy notatką służbową z rozmowy ze świadkiem. Istotą praw przyznanych stronie w związku z przesłuchaniem świadka jest możliwość bezpośredniego zadawania pytań świadkowi, bieżącego reagowania na sposób prowadzenia przesłuchania przez przedstawiciela organu. Tych praw skarżący został pozbawiony w niniejszej sprawie, przy czym nastąpiło to w sytuacji, kiedy wypowiedzi żony przesądziły o rozstrzygnięciu sprawy przez organ. Należy przy tym podkreślić, że o fakt, iż przy okazji przesłuchania świadka w jednej sprawie organ dowiaduje się o okolicznościach, które skutkują potrzebą wszczęcia innej sprawy (którą to informację można utrwalić w notatce urzędowej), nie zwalania organu z obowiązku zapewnienia stronie praw w nowym, odrębnym postępowaniu. W takim przypadku, o ile strona nie była obecna przy dotychczasowych przesłuchaniu, należy ponownie przesłuchać świadka zapewniając stronie możliwość przybycia na przesłuchanie w ramach nowej sprawy. Organy w niniejszej sprawie dopuściły się także naruszenia art. 75 § 2 k.p.a., zgodnie z którym możliwość złożenia przez stronę oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności za fałszywie zeznania może nastąpić tylko na jej wniosek. W treści oświadczeń skarżącego z dnia 27 lutego 2008 r. (k. 110 – 113) nie zaprotokołowano złożenia takiego wniosku, a sam skarżący w odwołaniu od decyzji kwestionował prawidłowość postępowania organu m.in. zarzucając, że nie został przesłuchany, nie poinformowano go o prawie odmowy zeznań ani o prawie do uzupełniania protokołu, natomiast wykorzystano jako dowód jego oświadczenie. Kolegium nie odniosło się do tych zarzutów i nie zbadało, czy rzeczywiście skarżący nie był świadom, że nie jest zobowiązany do złożenia oświadczenia. Jest to naruszenie istotne, zważywszy, że oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym można przyrównać do rozwiązania przyjętego w postępowaniu cywilnym, dotyczącego faktów przyznanych w toku postępowania przez stronę przeciwną. Jeżeli oświadczenie złożone odnośnie do stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to te okoliczności faktyczne lub prawne nie wymagają dowodu (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 8 wydanie rozszerzone i zaktualizowane, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, komentarz do art. 75 k.p.a., str. 397). Zrównanie oświadczenia z dowodem powoduje, że jego wadliwość skutkuje wadliwością ustalenia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie oświadczenie skarżącego dotyczyło istotnych, przesądzających sprawę okoliczności. Naruszenie prawa przy odebraniu oświadczenia od strony mogło mieć zatem wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu organy powinny przeprowadzić niezbędne postępowanie dowodowe z zachowaniem praw przysługujących skarżącemu jako stronie postępowania na mocy przepisów k.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wskazanej ustawy.