II SA/Bd 795/05

Dnia 13 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Eugeniusza P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 1996 r. (nr [...], sygnatura sprawy [...]) Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku Zbigniewa Ś. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku gospodarczo garażowego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., będącej wówczas współwłasnością inwestora oraz Eugeniusza P. W wyniku interwencji Eugeniusza P., po dokonaniu oględzin i zgromadzeniu dokumentacji fotograficznej (k. 28 – 38 akt organu administracji I instancji) Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] 1997 r. (k. 39 – 40 akt organu I instancji) postanowił wstrzymać roboty budowlane przy realizacji ww. budynku z uwagi na niezgodność ich wykonania z zatwierdzonym decyzją z dnia [...] 1996 r. projektem budowlanym (k. 3 akt organu I instancji). Stwierdzona niezgodność polegała na wykonaniu częściowego podpiwniczenia obiektu (budynek projektowano bez podpiwniczenia), zmianie układu okien w elewacjach szczytowych (zmniejszenie ilości okien), zwiększeniu spadku połaci dachowej oraz zwiększeniu odległości usytuowania wznoszonego obiektu od istniejącego budynku mieszkalnego (w planie zagospodarowania działki projektowano odległość 10 m., faktycznie wynosi ona 23 m.). Jako podstawę prawną Prezydenta wskazał m.in. art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (ówcześnie - Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9 poz. 26; z późn. zm.; zwanej dalej "kpa"). Postanowieniem z dnia [...] 1997 r. (k. 50 akt organu I instancji) Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie. W toku dalszego postępowania podjęto szereg rozstrzygnięć: 1) decyzją z dnia [...] 1997 r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Zbigniewowi Ś. rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego z uwagi na niezgodność jego wykonania z zatwierdzonym projektem budowlanym (k. 60 akt organu I instancji); 2) decyzją z dnia [...] 1998 r. Wojewoda B. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k. 81 akt organu I instancji); 3) postanowieniem z dnia [...] 1998 r., mając na uwadze m.in. wniesienie do Sądu Rejonowego w B. przez Zbigniewa Ś. wniosku o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. [...] - Prezydent Miasta B. zawiesił postępowanie w sprawie rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego, do czasu przedłożenia orzeczenia Sądu Rejonowego (k. 83 akt organu I instancji); 4) postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę B. (postanowieni z dnia [...] 1998 r. - k. 93 akt organu I instancji); 5) po wydaniu w dniu [...] 2000 r. przez Sąd Rejonowy w B.postanowienia, w którym Sąd dokonał zniesienia współwłasności zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], w ten sposób, że działkę nr [...] przyznał na wyłączną własność Zbigniewowi Ś., natomiast działkę nr [...] Eugeniuszowi P. (k. 98 – 99 akt organu I instancji) - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. prowadząc dalsze postępowanie (w miejsce Prezydenta) decyzją z dnia [...] 2000r. nałożył na inwestora – Zbigniewa Ś. - obowiązek opracowania i dostarczenia inwentaryzacji budowlanej realizowanego obiektu wraz z orzeczeniem technicznym oraz inwentaryzacji geodezyjnej nieruchomości zrealizowanej przy ul. [...] w B. - w terminie do 31 lipca 2000 r. (k. 101 akt organu I instancji), a następnie przedłużył termin wykonania powyższych czynności do 30 września 2000 r. (k. 105 akt organu I instancji); 6) rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego (decyzja z dnia [...] 2000 r. - k. 110 akt organu I instancji); 7) decyzją z dnia [...] 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. udzielił pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 1997 r. robót budowlanych (k.113 akt organu I instancji); 8) decyzją z dnia [...] 2000 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2000 r. (k. 16 akt organu administracji II instancji). Wymieniona ostatnio decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Oddziału Zamiejscowego w Gdańsku. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego sprawę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Gd 3137/00) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2000r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2000 r. (k. 115 akt organu I instancji). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, po zawieszeniu postępowania organy nadzoru budowlanego po ustaniu przyczyny zawieszenia podjęły czynności w sprawie i wydały decyzje kończące postępowanie. Odbyło się to jednak bez podjęcia zawieszonego wcześniej postępowania. Okoliczności tej nie usprawiedliwiał zdaniem Sądu fakt, że z dniem 1 stycznia 1999r. kompetencje do rozpoznania sprawy przeszły na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. Postępowanie było nadal zawieszone, a zatem organy administracji nie mogły go prowadzić. Wobec tego Sąd nakazał organom administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności podjąć zawieszone postępowanie, a dopiero później podjąć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.. pismem z dnia 1 września 2004 r. zawiadomił strony o podjęciu zawieszonego postępowania (k. 125 akt organu I instancji), a następnie – pismem z dnia 26 listopada 2004 r. - o możliwości zapoznania się z aktami. Na egzemplarzu tego ostatniego zawiadomienia (k. 127 akt organu I instancji) w dniu 1 grudnia 2004 r. sporządzona została notatka służbowa stwierdzająca, że Eugeniusz P. żąda zamurowania wszystkich otworów drzwiowych i okiennych w ścianie bocznej budynku od strony jego działki. Decyzją z dnia [...] 2005 r. (k. 128 akt organu I instancji) ww. Inspektor Powiatowy odmówił wydania decyzji nakładającej na Zbigniewa Ś. obowiązek zamurowania wszystkich otworów okiennych drzwiowych i okiennych w ścianie bocznej budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] (takim adresem w tym czasie oznaczano już działkę nr [...] – por. k. 122 akt organu I instancji) od strony działki Eugeniusza P. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia [...] 2005r. (k. 129 akt organu I instancji). Inspektor Wojewódzki stwierdził, że organ I instancji nie w pełni zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – podjął bowiem zawieszone postępowanie zawiadomieniem, a winien to uczynić w drodze postanowienia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] 2005 r. odmówił wydania decyzji nakładającej na Zbigniewa Ś. obowiązek zamurowania wszystkich otworów drzwiowych i okiennych w ścianie bocznej budynku gospodarczego od strony działki Eugeniusza P. (k. 131 akt organu I instancji). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dopiero w wyniku podziału nieruchomości zostało ujawnione, iż budynek nie jest zlokalizowany w odległości zgodnej z wymogami prawa budowlanego, jednakże lokalizacja nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla nieruchomości na działce nr [...] oraz nie uniemożliwia jej zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Eugeniusza P. Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2005 r. Inspektor ustalił, że w trakcie robót budowlanych, prowadzonych w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę z dnia [...] 1996 r. Zbigniew Ś. zmienił ich zakres w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono wykonanie częściowego podpiwniczenia obiektu, zmianę układu okien, zmniejszenie ich ilości w ścianach szczytowych, zwiększenie spadku połaci dachowej – a co za tym idzie zwiększenie wysokości poddasza z 2,50 m do 3,25 m. Zostało zmienione także posadowienie budynku poprzez zwiększenie jego odległości do budynku mieszkalnego inwestora z 10 m. do 23 m. Zewnętrzne wymiary obiektu w poziomie nie uległy zmianie. Organ zwrócił uwagę, że sprawa była już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną tj. ww. decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] 2000 r. Po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchylającym tą decyzję sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Inspektorowi Powiatowemu, który to organ ustalił, że Eugeniusz P. żąda zamurowania wszystkich otworów okiennych i drzwiowych w rzeczonym budynku od strony swojej działki. Żądaniu temu organ I instancji odmówił. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego rozstrzygnięcie organu I instancji jest właściwe, gdyż aktualny stan granic i posadowienia względem tych granic przedmiotowego budynku wynika z nowego podziału nieruchomości dokonanego w dniu [...] 1998 r., który to podział stanowił podstawę dla postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] 2000 r. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana [...] 1996r., a odległość posadowienia budynku w stosunku do poprzedniej granicy nie została zmieniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Eugeniusz Pietrzykowski zarzucił, że budynek od początku był wznoszony niezgodnie z prawem budowlanym, tj. stawiany był jako mieszkalny, a nie gospodarczy (jak było w pozwoleniu na budowę). Wszystkie działania organów administracji zmierzają do usankcjonowania bezprawnego działania inwestora. Skarżący zwrócił uwagę, że w 1997 r. w Opławcu istniał zakaz zabudowy mieszkaniowej; inwestor i urzędnicy zastosowali wybieg i poprzez budynek gospodarczy zamierzali od początku realizować budynek mieszkalny. Skarżący podniósł także, że organy swoim postępowaniem usankcjonowały istnienie niezgodnej z prawem budowlanym odległości realizowanego budynku od jego działki, która wynosi 2,40 m. Jego zdaniem odległość ta istniała także przed podziałem, o którym mówią organy. Zawsze bowiem granicę wyznaczał płot, który po podziale stoi w tym samym miejscu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy skarżący jak też uczestnik postępowania Zbigniew Ś. zgodnie przyznali, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona. Uczestnik stwierdził, że uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na przedmiot prowadzonego przez organy administracji postępowania. Przywołany w treści postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 1997r. art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (ówcześnie - Dz. U. Nr 89, poz. 414) stwierdzał, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 (tj. w innych przepadkach niż budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Stosownie do ówczesnego art. 50 ust. 4 postanowienie o wstrzymaniu robót traciło ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 września 1997 r.) przed upływem tego terminu organ był zobowiązany wydać decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Tak więc w wyniku interwencji Eugeniusza P. w 1997 r. organ nadzoru architektoniczno - budowlanego wszczął postępowanie, którego celem było w istocie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Cel ten mógł być osiągnięty albo poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych, ewentualnie nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części, albo poprzez nakazanie wykonania innych czynności wskazanych przez organ. Przedmiotem rozstrzygnięcia była zatem ocena, jakie w ustalonej sytuacji faktycznej działania należy podjąć, aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konsekwentnie wypowiadały się w tej kwestii podejmując różne rozstrzygnięcia tj. początkowo nakazując rozbiórkę wznoszonego budynku (decyzja Prezydenta z dnia [...] 1997 r.), a następnie nakazując inwentaryzację budowlaną obiektu i inwentaryzację geodezyjną nieruchomości (decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2000 r.). Podjęcie ostatniego z przywołanych rozstrzygnięć i jego wykonanie w konsekwencji doprowadziło do zakończenia procedury mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co nastąpiło poprzez udzielenie pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych (decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2000 r. utrzymana w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] 2000 r.). Uchylenie ostatnio wydanych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie spowodowało, że procedura dotycząca budynku wznoszonego przez Zbigniewa Ś. została zakończona. Skutkiem tego wyroku było otwarcie na nowo postępowania zakończonego uchyloną decyzją z dnia [...] 2000 r. Nie było zatem powodu, aby prowadzić postępowanie w innym przedmiocie niż pierwotny. Jak wynika ze wskazań WSA w Gdańsku zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r. - procedura powinna być kontynuowana od momentu wyznaczonego przez ustanie przyczyny jej zawieszenia tj. od momentu kiedy organowi I instancji zostało złożone postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] 2000 r. o podziale współwłasności. Organy powinny po formalnym podjęciu zawieszonego postępowania rozstrzygać w kwestii pierwotnego przedmiotu postępowania tj. powinny się wypowiedzieć w jaki sposób należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to powinno być przy tym oparte o aktualny stan prawny i faktyczny tj. powinno uwzględniać zarówno istniejący podział nieruchomości, jak też aktualną treść art. 51 i następnych Prawa budowlanego (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane; Dz. U. Nr 93 poz. 888 oraz art. 6 i 7 kpa) Tymczasem organy zaczęły się wypowiadać jedynie w kwestii żądania skarżącego zamurowania wszystkich otworów okiennych drzwiowych i okiennych w ścianie bocznej budynku. Podjęta w tej kwestii decyzja Inspektora Wojewódzkiego decyzja nie rozstrzygają istoty sprawy, nie kończy zatem postępowania w sposób przewidziany w art. 104 § 2 kpa. Decyzja ta, jak też poprzedzająca ją decyzja Inspektora Powiatowego, jedynie częściowo odnoszą się do rozstrzygnięcia, które mogłoby być podjęte w oparciu o aktualne brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu żądanie skarżącego powinno być potraktowane przez organy nie jako przedmiot rozstrzygnięcia, ale jako stanowisko strony co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto – jak wyżej wskazano – decydując o podjęciu działań określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, organy stosownie do zasad określonych w art. 6 i 7 kpa powinny rozstrzygać opierając się o aktualny stan prawny i faktyczny. Błędne jest zatem odwoływanie się stanu sprzed podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 82. Organy powinny uwzględnić okoliczność pojawienia się nowej granicy działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek i dokonać stosownego rozstrzygnięcia uwzględniając m.in. treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; z późn. zm.). Zdaniem Sądu inwestor zakres ochrony inwestora wyznacza m.in. treść zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeżeli inwestor w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, także w zakresie usytuowania budynku na działce – jego działania w tym zakresie nie mogą korzystać z ochrony prawnej. Naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego niewątpliwie zaważyło na wyniku postępowania, wobec czego na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny podjąć rozstrzygnięcie stosownie do aktualnego stanu prawnego i faktycznego, uwzględniając w szczególności aktualny przebieg granicy działki budowlanej nr 23/1. Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku zostało oparte o treść art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.