II SA/Bd 796/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg M. R. i spółki B. w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie stacji paliw stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta T. [...] na rzecz M. R. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Miasta T. [...] na rzecz spółki B. w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. Oddział w P. w K. oraz M. R. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze Miasta T. stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży (Dz. Urz. Województwa [...] z 2017 r. poz. [...]), w której na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) uchwalono, w § 1, że: "1. Wprowadza się na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stały zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży. 2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 nie dotyczy lokali gastronomicznych usytuowanych na terenie stacji paliw w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących) stałych obiektach budowlanych, przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, w których może być prowadzona sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. 3. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży, wydane dla przedsiębiorców prowadzących punkty sprzedaży na stacjach paliw, zachowują ważność do końca okresu, na jaki zostały wydane". W uzasadnieniu uchwały przytoczona została treść art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wyjaśniono, że charakter obiektów określonych w tym przepisie mają stacje benzynowe i dlatego uzasadnione jest wprowadzenie zakazu sprzedaży podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, ponieważ z racji samej podstawowej funkcji - sprzedaż paliw, są to miejsca, w których zakupów dokonują głównie kierujący pojazdami. Natomiast ułatwienie przy okazji zakupu paliwa również zakupów wysokoprocentowych napojów alkoholowych temu z pewnością nie sprzyja. Przy podejmowaniu uchwały miano na uwadze to, że rozbudowana sieć stacji paliw ma przede wszystkim umożliwić kierowcom zaopatrzenie się w paliwo do pojazdów, a nie jest siecią handlową innych produktów. Stacje spełniając swoje podstawowe zadanie nie powinny stawać się punktami dystrybucji wysokoprocentowych napojów alkoholowych, które w przypadku spożywania przez kierujących pojazdami stanowią istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W projekcie uchwały proponuje się wprowadzenie takiego zakazu na stacjach paliw zlokalizowanych na terenie miasta T., który ma dotyczyć napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa). Pozostawia się natomiast możliwość sprzedaży, podawania i spożywania napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa. Na podstawie art. 1 ust. 1 ww. ustawy organ uzasadnił swoje kompetencje do podjęcia uchwały w powyższym zakresie, ponieważ organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Zadanie to jak i inne zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi należy zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy wykonywać przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w tym między innymi przez ograniczenie dostępności alkoholu, a niewątpliwie wprowadzenie zakazu sprzedaży wyżej wymienionych rodzajów napojów alkoholowych będzie służyło również temu celowi. W przedmiotowym projekcie uchwały wskazano również, że zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie dotyczy lokali gastronomicznych usytuowanych na terenie stacji paliw, pod warunkiem, iż znajdują się one w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących) stałych obiektach budowlanych, przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, w których może być prowadzona sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Dzięki temu zapisowi przedsiębiorcy, którzy prowadzą lub zamierzają prowadzić działalność gastronomiczną lub hotelarsko-gastronomiczną w odrębnych obiektach położonych na terenie stacji paliw, przeznaczonych tylko na ten cel, będą mogli zachować lub uzyskać zezwolenia na sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % alkoholu. W dniu [...] maja 2017 r. strony skarżące wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały z dnia [...] lutego 2017 r. Wezwania wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2017 r., a następnie w dniu [...] lipca 2017 r. obie strony sporządziły skargi, które za pośrednictwem organu zostały przekazane do WSA w Bydgoszczy. W zarzutach skarg o tej samej treści skarżący wskazali na naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obie strony wnioskowały o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1, art. 210 p.p.s.a. na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem kosztów dojazdu pełnomocnika skarżącej, określonych wykazem przedłożonym na rozprawie przed sądem. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W związku z pismami stron z dnia [...] sierpnia 2017 r. o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd połączył sprawy o sygnaturach II SA/Bd 796/17 i II SA/Bd 805/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotowe skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy ma każdy, czyj interes prawny został naruszony. Interes prawny może wyrażać się tak w indywidualnie określonym prawie jednostki, jak i w jej prawach jako członka danej wspólnoty. Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę kwestionuje interes prawny skarżących w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] lutego 2017 r. W ocenie Sądu, to stanowisko organu należy uznać za bezzasadne. Skarżący, prowadzą stacje paliw, na których w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dopuszczona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Nawet, jeżeli nie posiadają obecnie decyzji o zezwoleniu w tym zakresie, to potencjalnie mogą ubiegać się o to uprawnienie. Zaskarżona uchwała wyklucza ich z grona przedsiębiorców, którzy podobnie jak skarżący posiadają zarejestrowaną działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych i mogą ubiegać się o zezwolenie na sprzedaż w zakresie napojów alkoholowych. Ponadto, o czym wypowiedział się organ w udzielonych odpowiedziach na skargi, skarżący posiadają wymagane zezwolenie na sprzedaż w stacjach paliw napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa i taką działalność prowadzą. W ocenie Sądu, mają oni zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż są podmiotami, których uchwała dotyczy bezpośrednio, zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Skarżący wykazali naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego powołując się na fakt wydania decyzji odmownych na sprzedaż alkoholu na prowadzonych stacjach paliw (decyzje Prezydenta Miasta T. z [...] marca 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa)). Tym samym należy przyjąć, iż uchwała Rady Gminy ma bezpośredni i aktualny wpływ na konkretne uprawnienia strony i w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że interes prawny skarżących jest wyłącznie hipotetyczny. Skarżący dochowali warunku formalnego wniesienia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (obowiązującym w stanie prawnym aktualnym na dzień sporządzenia wezwania). Skargę do sądu administracyjnego skarżący wnieśli w dniu [...] lipca 2017 r. po otrzymaniu informacji Przewodniczącego Rady Miasta zawartej w pismach z dnia [...] czerwca 2017 r. o przekazaniu Prezydentowi oraz Radzie Miasta wezwania, zachowując termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy zaskarżoną uchwałą Rada Miasta T. mogła wprowadzić ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) na stacjach paliw. Katalog miejsc, w których zabroniona jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych jest zamknięty i określony w art. 14 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487). Zgodnie z tym przepisem, zakaz obowiązuje niezależnie od charakteru danego miejsca, na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej oraz w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Poza tym, w art. 14 ust. 2a-5 wprowadzono dalsze ograniczenia. Zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych. Zabrania się sprzedaży i podawania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w domach wypoczynkowych. Sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. W art. 14 ust. 6 ustawy przyznane zostały kompetencje do wprowadzenia ograniczenia do sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych dla rady gminy. Przepis ten stanowi, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Powyższy przepis wprowadza upoważnienie dla rady gminy dające jej możliwość wprowadzania ograniczeń w dostępie do alkoholu na terenie gminy obejmujący sprzedaż, podawanie, spożywanie oraz wnoszenie napojów alkoholowych. Ograniczenie to może dotyczyć miejsc, obiektów lub określonych obszarów innych niż wymienione przez ustawę. W zaskarżonej uchwale wprowadzono na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stały zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale narusza przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawodawca nakazał bowiem, przy wprowadzeniu powyższego ograniczenia, uwzględnić organowi stanowiącemu, charakter miejsca, obiektu lub obszaru. Charakter prowadzonej działalności gospodarczej przez stacje paliw nie jest ograniczony wyłącznie do sprzedaży paliwa. Zgodnie z KRS skarżąca – B. w przedmiocie działalności posiada zapisaną sprzedaż detaliczną paliw do pojazdów mechanicznych na stacjach benzynowych, ale i handel detaliczny napojami alkoholowymi i innymi, tytoniem, artykułami spożywczymi i pozostałymi towarami. Ograniczenie wprowadzone zaskarżoną uchwałą narusza interes prawny ww. skarżącej, ponieważ dotyka ono zakazu prowadzenia zarejestrowanej przez ten podmiot działalności gospodarczej. Tak samo wygląda pozycja skarżącego – M. R., który ma zarejestrowaną działalność jako firma – M. R. B. w T. i który prowadzi na terenie T. dwie stacje paliw. Z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej RP wynika, że przeważającą działalnością gospodarczą jest sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych (kod 47.11 PKD). Uchwała pozbawia skarżących możliwości ubiegania się o udzielenie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, stawiając przedsiębiorcę w nierównej pozycji do innych podmiotów, które mają zarejestrowaną działalności gospodarczą o tym samym przedmiocie, dopuszczającą sprzedaż napojów alkoholowych. Rada swoim działaniem narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którą: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Niezrozumiałe jest wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenie uzasadnione obecnością na stacjach paliw kierowców. Idąc tym tropem, w dobie szerokiego grona kierowców, należałoby wprowadzić zakaz wynikający z art. 14 ust. 6 ww. ustawy we wszystkich miejscach handlowych, w których sprzedawany jest alkohol, a do których mają dostęp kierowcy np. małe sklepy, markety, galerie. Poza tym, niezrozumiałe jest, przy założeniu zakazu dostępu do alkoholu kierowcom, pozostawienie bez ograniczenia sprzedaży piwa, które również jest alkoholem. W ocenie Sądu, Rada Miasta T. ustanawiając na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ogólny zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wszystkich stacji paliwowych, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w tym przepisie, ponieważ kreowanie takich generalnych zakazów należy wyłącznie do ustawodawcy. Brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że wszystkie usytuowane na terenie miasta T. stacje paliwowe, spełniają przesłankę miejsca/obiektu/obszaru, które ze względu na charakter tego miejsca winny zostać wyłączone z możliwości sytuowania tam punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Jak wypowiedział się w analogicznej sprawie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2625/03, oddalając skargę gminy na orzeczenie nadzorcze wojewody - "nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani też z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa porządku publicznego na stacjach paliwowych". Stanowisko to zostało podzielone również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1822/05, od którego NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II GSK 236/06 oddalił skargę kasacyjną. Skład Sądu podziela pogląd wyrażony w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II GSK 236/06, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego podnosi się, że powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, mogą być uzupełniane zakazami lokalnymi, wprowadzanymi przez gminy na ich terenie. Tylko ustawodawca, posługując się nazwami ogólnymi, może formułować normy generalne, odnoszące się do niezindywidualizownej grupy odbiorców. Działająca na mocy upoważnienia ustawowego gmina, stanowiąc przepisy lokalne, w których ustanawia się dodatkowe zakazy, powinna używać nazw zindywidualizowanych (jednostkowych bądź grupowych), pozwalających odróżnić je - także ze względu na ich charakter - od innych podobnych miejsc, obiektów i obszarów (wyrok SN z 17 kwietnia 1997 r. III RN 11/97, OSNAP 1997/20/393). Ponadto należy podzielić pogląd prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze, ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa porządku publicznego na stacjach paliwowych. Warto zauważyć, że samo przyjęcie szczególnego charakteru stacji paliw mogłoby uzasadniać wprowadzenie bezwzględnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych we wszystkich bez wyjątku tego typu obiektach, w skali ogólnokrajowej, jedynie przez ustawodawcę, na zasadach przewidzianych w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości". W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty składają się: wynagrodzenie pełnomocnika, opłata od pełnomocnictw i wpisy od skarg.