II SA/Bd 797/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 797/09 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (PINB), postanowieniem z dnia [...] wymierzył skarżącej T. P. karę w wysokości 75 000 zł za przystąpienie do użytkowania części obiektu- lokali o łącznej powierzchni 70, 10 m² przy ul. [...] we W., z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., poz. 1118; z późn. zm.), dalej powoływanej jako "prawo budowlane." W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 13 sierpnia 2007 r. na terenie inwestycji, organ stwierdził przystąpienie do użytkowania samowolnie dobudowanego budynku do budynku istniejącego, co jego zdaniem powodowało konieczność wymierzenia kary obliczanej według przepisu art. 59 f ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, przy przyjęciu współczynnika kategorii obiektu – XVII. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wskazała, że jest ono przedwczesne, ponieważ nie została jeszcze rozstrzygnięta sprawa dopuszczenia tego obiektu do użytkowania wszczęte jej wnioskiem z czerwca 2007 r. Podała także, że o samowolnym dobudowaniu i użytkowaniu obiektu informowała PINB już w 1986 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...], twierdząc, że zażalenie jest bezzasadne i w niczym nie podważa merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a fakt przystąpienia do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu jest bezsporny. Następnie przytoczył treść art. 57 ust. 7, art. 54 i art. 55 prawa budowlanego i skonstatował, że PINB, miał obowiązek nałożyć karę w sytuacji przystąpienia przez skarżącą do użytkowania spornego obiektu bez pozwolenia na jego użytkowanie i że w celu ustalenia wysokości tej kary prawidłowo przyjęto kategorię XVII tego budynku, zaliczając go do budynku handlu, gastronomii i usług. Dodał ponadto, odnosząc się do zarzutów zażalenia, że PINB, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku o dopuszczenie do użytkowania spornego budynku, a WINB decyzją z dnia [..] utrzymał tą decyzję w mocy. W skardze od powyższego postanowienia WINB, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez nałożenie grzywny za przystąpienie do użytkowania obiektu przed ostatecznym rozstrzygnięciem toczącego się postępowania w sprawie zalegalizowania samowoli budowlanej, oraz naruszenie prawa budowlanego przez wymierzenie grzywny w wysokości nie odpowiadającej rzeczywistej kategorii budynku, który jako budynek gospodarczy służący do przechowywania materiałów powinien być zaliczony do kategorii III. Wniosła o zawieszenie postępowania oraz postępowania egzekucyjnego do momentu rozstrzygnięcia sprawy o dopuszczenie do użytkowania samowoli budowlanej ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji. W uzasadnieniu skargi ponownie podniosła, że organy administracji wymierzyły jej grzywnę za przystąpienie do użytkowania obiektu pomimo toczącego się postępowania o zalegalizowanie samowoli budowlanej i że równocześnie wszczęły postępowanie egzekucyjne, co spowoduje zapaść ekonomiczną jej firmy. Podkreśliła że postępowanie w tej sprawie wszczęto po 11 latach użytkowania spornej dobudowy, gdy wystąpiła o jej zalegalizowanie oraz, że organy pomimo jej prośby nie powołały biegłego w celu określenia kategorii dobudowanego budynku, co miałoby wpływ na wysokość grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 41/08) oddali powyższą skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), dalej powoływanej: jako "p.p.s.a." Oceniając zasadność wymierzenia skarżącej kary na podstawie art. 55 prawa budowlanego, sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego. Podkreślił na wstępie, że nałożenie kary za użytkowanie samowolnie użytkowanego obiektu budowlanego w żaden sposób nie pozostaje w związku z dopuszczeniem do użytkowania, o które skarżąca wnosi na podstawie znowelizowanych przepisów prawa budowlanego uregulowanych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ... (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Jako bezsporne Sąd uznał to, że obiekt ten został wybudowany bez pozwolenia na budowę oraz i że jest użytkowany przez skarżącą. Potwierdziła to przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego w dniu 13 sierpnia 2007 r. kontrola. W protokole z tej kontroli stwierdzono także, że jest to budynek murowany jednokondygnacyjny, kryty blachą trapezową, składający się z zaplecza oraz części usługowej o wymiarach 3,22x 10,94 x 8,21 m. Wskazując na treść art. 55, 57 ust. 7 oraz art. 59 f ust. 1, Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wymierzenie kary, które wynika wprost z przepisów prawa i jest niezależna od uznania administracyjnego. Odnośnie kategorii spornego budynku, Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że prowadzona jest w nim restauracja i, że organ przyjął w protokole kontroli, że składa się on z zaplecza i części usługowej, czego skarżąca nie kwestionowała podpisując protokół. Wobec tego słusznie został zaliczony do kategorii XVII, która obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze itp. Stanowisko skarżącej, że jest to obiekt kategorii III, a więc inny niewielki budynek, taki jak dom letniskowy, budynek gospodarczy, garaż do dwóch stanowisk włącznie, nie znajduje zdaniem Sądu odzwierciedlenia w aktach sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. P. i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zachodziła podstawa do wymiaru grzywny w wysokości 75 000 zł jak dla budynku zaliczonego zgodnie z załącznikiem do ustawy prawo budowlane do kategorii XVII, co doprowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 54 ustawy prawo budowlane przez jego niezastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo wykazania, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że sporny budynek służy do przechowywania materiałów, a więc jest budynkiem gospodarczym tj. należącym do kategorii III, a nie XVII jak przyjął Sąd. Taki stan faktyczny istniał również w dniu wydania kwestionowanego postanowienia. To oznacza, że w sprawie ma zastosowanie art. 54 ustawy prawo budowlane stanowiący, iż można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W ocenie skarżącej z akt administracyjnych wynika, że informowała ona organy nadzoru budowlanego o ukończeniu rozbiórki budynku wybudowanego w 1995 r. i zawiadomiła o wybudowaniu nowego obiektu w 1996 r. (pismo z dnia 9 lipca 1996 r.) Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie uzyskały informacji o jego wybudowaniu z innych źródeł. Pominięcie powyższych faktów doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i uchybienia zasadzie prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a w konsekwencji uniemożliwiło Sądowi uwzględnienie skargi, naruszając w ten sposób przepis postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet gdyby przyjąć, iż zawiadomienie właściwych organów było bezskuteczne, to i tak nie sposób zaaprobować wymierzenia grzywny w kwocie 75 000 zł w oparciu o art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy prawo budowlane, jako że przepis cyt. art. 55 nie odnosi się do budynków wyszczególnionych w kategorii III, tj. m.in. budynków gospodarczych. Błędne ustalenia w zakresie kategorii przedmiotowego budynku, tj. zaliczenie go do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług) doprowadziło do niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów prawa materialnego, z pominięciem art. 54 ustawy prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1061/08) uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie wobec wskazania usprawiedliwionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, albowiem zasadnie przyjęto a nie jest to kwestionowane przez skarżącą, iż część spornego obiektu o łącznej powierzchni 70,10 m² przy [...], ul. [..] we W. została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej po czym przystąpiono do jego użytkowania. Nie można również kwestionować jak czyni to kasacja, iż wadliwie ustalono kategorię tego obiektu. Prawidłowo bowiem przyjęto w toku postępowania, że należy zaliczyć go do kategorii XVII, która także obejmuje budynki handlu, gastronomi i usług. Na taką kategorię budynku wskazuje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Przede wszystkim z protokołu kontroli Nr [...] przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. dnia 13 sierpnia 2007 r. wynika, że dotyczy on dobudowy do budynku mieszkalno handlowo-usługowego przy ul. [...] we W. Budynek ten jest obiektem murowanym jednokondygnacyjnym kryty blachą trapezową, składającym się z zaplecza oraz części usługowej o wymiarach 3,22 X 10,94 X 8,21 m. Tym samym nie można było przyjąć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy , że mamy do czynienia z niewielkim budynkiem jak dom letniskowy, budynek gospodarczy, garaże dla dwóch stanowisk zaliczanych do kategorii III. Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż mimo zgłoszonego zarzutu kasacyjnego stan faktyczny został prawidłowo ustalony, stąd też nie można w tym zakresie uznać istnienia naruszenia prawa procesowego. Jednakże w tak prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji przedstawił wadliwą wykładnię oraz niewłaściwie zastosował przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Prawo budowlane w art. 54 formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Przede wszystkim wskazać należy, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie oznacza natomiast legalizacji samowoli budowlanej. Zatem co do zasady pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane a do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 55 ustawy prawo budowlane, kiedy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Norma ta zaś dotyczy sytuacji gdy: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVII, XX, XXII, XXIV, XXVII, XXVIII i XXX ( pkt. 1), o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 3 (pkt.2), czy też do przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt 3). Prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w ramach tej normy jest zatem możliwe tylko i wyłącznie gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie pozwolenie na użytkowanie jest wymagane gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to wówczas wydaje się decyzję na użytkowanie części obiektu budowlanego. Przedstawione w art. 55 ust. 1-3 przypadki w których nałożono przedmiotowy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie obejmuje więc sytuacji, kiedy obiekt został zrealizowany w warunkach całkowitej samowoli budowlanej tak jak w rozpoznawanej sprawie. W takiej bowiem sytuacji nie ma podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o taką decyzję o jakiej mowa w art. 55 ustawy Prawo budowlane. Z kolei przepis art. 57 ma charakter normy proceduralnej regulującej tryb postępowania w sprawach zawiadamiania o zakończeniu budowy i składania wniosków o udzielenie pozwoleń na użytkowanie. W art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane przewidziano sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) jak też bez pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis ten jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji mimo, że prawidłowo skonstatował, że sporny obiekt budowlany zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, to wadliwie zinterpretował i zastosował normę art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy prawo budowlane. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji a z naruszeniem tego przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Wymierzenie takiej kary ma zobligować inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności, a więc uzyskania takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem obraza tej normy polega na tym, że strona jest zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie lecz tego nie czyni samowolnie, użytkując zrealizowany obiekt. Sytuacja taka nie może zatem dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na tej podstawie to nie można przyjąć, że strona w takiej sytuacji nie uzyskując takiej decyzji narusza art. 55 prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia w opisanym trybie samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lecz winno uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur zmierzających do doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro skarżąca nie mogła skutecznie w takich warunkach ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy prawo budowlane to nie mogła tym samym naruszyć tej normy prawa a to nie pozwalało więc zastosować w tym postępowaniu kary z art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Natomiast przyjmując odmienne stanowisko w tej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Dlatego też NSA uwzględniło wniesioną skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. (cyt. na wstępie), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). W niniejszej sprawie NSA zarzucił WSA rozpoznającemu sprawę po raz pierwszy, wadliwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 prawa budowlanego. NSA stwierdził, że w sytuacji gdy obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach całkowitej samowoli budowlanej, tak jak w niniejszej sprawie, nie ma podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 55 prawa budowlanego nie można więc naruszyć tej normy prawa, wobec czego niedopuszczalne jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Ponadto NSA wskazał, że dokonane przez skarżącą zgłoszenie w trybie samowoli budowlanej winno uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższych wskazań NSA co do wykładni przepisów prawa, koniecznym okazało się uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB jako naruszających przepisy prawa budowlanego (art. 57 ust. 7 w związku z art. 55), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a). Ponownie rozpoznając sprawę PINB, mając na względzie sposób, w jaki NSA zinterpretował wskazane powyżej przepisy prawa budowlanego, zaniecha wymierzenia skarżącej kary za przystąpienie do użytkowania spornego obiektu i w celu załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 czerwca 2007 r. rozpocznie procedury zmierzające do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, tak jak zasugerowano to w uzasadnieniu wyroku NSA. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.