II SA/Bd 797/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta G. z [...] czerwca 2020r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla G. P. P. S. z o.o. w G.. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] kwietnia 2020r. G. o. w G. (dalej powoływany też jako "Inwestor") zwróciła się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku biurowo-usługowego inkubatora przedsiębiorczości, budowę zjazdu i przyłącza wodno-kanalizacyjnego i kanalizacji deszczowej na terenie obejmującym działki nr ew. [...]. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie o prawie do dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane – tj. działkami nr [...],, [...] na podstawie "stosunku zobowiązaniowego". Pismem z dnia [...] czerwca 2020r. Inwestor zmodyfikował wniosek poprzez wskazanie, że nie obejmuje on działki nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że jest to działka drogowa znajdująca się w jurysdykcji Wojewody [...]. Prezydent G. w toku postępowania uzgodnił projekt budowlany z właściwym organem ochrony konserwatorskiej. Postanowieniem z [...] maja 2020r. uzgodniono planowaną inwestycję. Decyzją z [...] czerwca 2020r. nr [...] Prezydent G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla G. P. P. Spółki z o.o. w G. obejmującego budowę inkubatora przedsiębiorczości budynku biurowo-usługowego na działkach o nr ew. [...] obręb nr [...] – przy ul. [...] stycznia w G.. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. zarzucił organowi: - naruszenie przepisów art. 7 , art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia wpływu decyzji na prawa osób trzecich oraz brak szczegółowego uzasadnienia w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "[...]", - art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji bez określenia w jej sentencji szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia kryteria zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania odwołania wydana została decyzja opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że w jego ocenie spełnione zostały wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów skarżących Wojewoda wskazał, że za prawidłowe należy uznać ustalenia organu I instancji co do zgodności zastosowanych w projekcie rozwiązań architektonicznych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską G. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "[...]" obejmującego obszar zawarty między ulicami T., [...] ul. [...] i [...]. Wojewoda wskazał tu na § 15 ust. 3 pkt 4 a i b ww. Uchwały i uznał, że zgodnie z oceną konserwatorską projektowany budynek harmonizuje z sąsiadującą bezpośrednio zabudową historyczną. Wojewoda wyjaśnił też, że niezapewnienie w projekcie odwołującemu zjazdu do drogi – ul. [...] stycznia nie stanowi naruszenia praw osób trzecich i inwestycja nie pozbawi nieruchomości odwołującego do drogi publicznej bowiem działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej od strony [...] Odwołujący korzysta z wjazdu na teren swojej nieruchomości drogami wewnętrznymi od ul. [...]. Wojewoda uznał też, że projektowany obiekt jest zgodny z zasadami rozwiązań komunikacyjnych określonych w § 12. Przedstawiono bowiem w projekcie przebieg dróg wewnętrznych ukształtowany odpowiednio do potrzeb realizowanej inwestycji, a także uwzględniono powiązania z sąsiednimi terenami (nie bezpośrednie) poprzez istniejące drogi publiczne w tym ul. [...]. Za chybiony Wojewoda uznał również zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 Prawa budowalnego i wyjaśnił, że przepis ten nie ma charakteru obligatoryjnego, a organ nie ma obowiązku w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić dlaczego nie nałożył tych szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy. Reasumując Wojewoda stwierdził, że projektowany budynek i jego usytuowanie jest zgodne z mpzp oraz przepisami techniczno-budowlanymi w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Projekt zaś, w ocenie Wojewody, jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję S. K., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, ponowił zarzuty kierowane w odniesieniu do decyzji organu I instancji, a nadto zarzucił naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie stron możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i brak uwzględnienia w toku postępowania odwoławczego pisma Strony z [...] września 2020r. i zawartej w niej argumentacji, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi ponowiona została argumentacja prezentowana w odwołaniu. Nadto Skarżący uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazał na niewystarczającą ocenę dokumentacji złożonej przez Inwestora. W ocenie Skarżącego dotyczy to między innymi: oświadczenia o dysponowaniu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (które nie jest precyzyjne i nie obejmuje wszystkich działek inwestycyjnych), a także kompletności projektu budowlanego (tu Skarżący wskazał na brak uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich oraz na opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z [...] stycznia 2020r., która powinna być załączona do projektu, a która nie została podpisana przez wszystkich członków Komisji). W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżący zwrócił uwagę na brak oceny projektu w kontekście jego zgodności z zapisami § 8.3.4 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Inwestor nie zajął stanowiska wobec wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 18 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie ww. zarządzeniu o możliwości przeprowadzenia rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o możliwości pisemnego zaprezentowania stanowiska w sprawie. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co powoduje, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej powoływanej jako: "p.b."). Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. organy architektoniczno - budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzają: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b.organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy). Z dyspozycji art. 35 ust. 4 p.b. wynika, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 ustawy. Podkreślenia wymaga, że organy budowlane weryfikują wniosek inwestora o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, jednak co istotne merytoryczna ocena rozwiązań projektowych nie mieści się w zakresie kompetencji organów architektoniczno - budowlanych. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 p.b., z których wyłączone jest badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzji o warunkach zabudowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1431/17, LEX nr 2436416; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1820/17, LEX nr 2468015). W związku z tym organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone przez projektanta oświadczenie w trybie art. 20 ust. 4 ustawy, który stanowi, że projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Na nich spoczywa także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Oznacza to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej związane były treścią oświadczenia projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 p.b., o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W rozpoznawanej sprawie - między innymi na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie wydały decyzje, w których uznały za zgodną z prawem inwestycję polegającą na budowie budynki inkubatora przedsiębiorczości. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak przedwczesne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej. Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane wyżej przepisy. Przede wszystkim nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem decyzja Prezydenta G. praktycznie pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Nie omówiono w niej bowiem zastosowanych przepisów Prawa budowlanego w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, ograniczając się do ogólnego podsumowania, że projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia oraz zaświadczenia, a także że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowalnymi. Niewątpliwie tak lakoniczna ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem oraz przepisami technicznymi, pozbawiona bliższego wyjaśnienia zajętego stanowiska nie może zostać uznana za wystarczającą. Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił organ odwoławczy, który pomimo tego, że jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, swoją ocenę ograniczył de facto tylko do przedstawienia końcowych wniosków w kontekście spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 p.b. oraz ogólnego podsumowania, że projekt budowlany jest prawidłowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy skoncentrował się wyłącznie na odniesieniu się do zarzutów odwołania – pomijając przedstawienie własnej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy zobligowany był zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie na odniesieniu się wyłącznie do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Niedostateczna jest przede wszystkim (jak słusznie zarzucił to Skarżący) argumentacja Wojewody co do stwierdzonej przez organ zgodności inwestycji z planem miejscowym. W tej kwestii organ odniósł się tylko do zapisów § 15 ust. 3 pkt 4 planu (Uchwały Rady M. G. nr [...] z [...] października 2009r.) w kontekście nawiązania planowanej inwestycji do wyglądu elewacji zabudowy istniejącej w tym miejscu przed 1945 r. oraz harmonizacji z sąsiadującą bezpośrednio zabudową historyczną, a także do § 12 planu w odniesieniu do zarzutów odwołania. Nie wiadomo natomiast, jakie jeszcze inne warunki przewidziane w planie powinna spełniać planowana inwestycja, przykładowo dotyczące konkretnych wskaźników zabudowy, czy też wymogów określonych w § 8 planu ustalających dodatkowe zasady ochrony całego obszaru planu posiadającego kulturową wartość historyczną. Nie wiadomo czy były one przedmiotem badania organu. W przekonaniu Sądu stanowisko orzekających organów w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym należało poprzedzić dokładną analizą postanowień tego planu, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nie jest zaś wystarczające, tak jak uczynił to Wojewoda, samo przytoczenie jednego z przepisów prawa miejscowego obowiązujących na przedmiotowym terenie, bez jednoczesnego omówienia pozostałych postanowień planu poprzez choćby wskazanie, które z nich miały znaczenie w realiach konkretnej sprawy. Wobec niedostatecznej argumentacji Wojewody w omówionym zakresie nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku organ odwoławczy analizował wszystkie konieczne przepisy planu miejscowego. Tymczasem należy zwrócić uwagę chociażby na wymóg realizacji inwestycji w przestrzeniach publicznych w oparciu o opracowane koncepcje zagospodarowania terenu uwzględniające "estetyzację przestrzeni publicznej" – o czym stanowi § 6 ust. 1 planu. W ust. 4 § 6 planu przewidziano też nakaz wykorzystania już wykonanych projektów koncepcyjnych jako źródło dodatkowych wytycznych projektowych i realizacyjnych. W oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy nie sposób ustalić, czy taki projekt koncepcyjny obejmujący teren inwestycji został opracowany, a jeśli tak, czy projekt budowlany uwzględnia jego wytyczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 13 wprowadza również dla projektowanych inwestycji wymóg odpowiedniego uregulowania stosunków własnościowych nieruchomości np. co najmniej poprzez zapewnienie odpowiednich służebności gruntowych. W tym kontekście za zasadny należy uznać zarzut skargi co do braku prawidłowego zweryfikowania oświadczenia Inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wniosku inwestora wynika, że dysponuje on tytułem prawnym zapewniającym prawo dysponowania nieruchomościami objętymi planowaną inwestycją – a mianowicie "stosunkiem zobowiązaniowym". W projekcie budowlanym (str. 89) wskazano zaś, że Inwestor zawarł z właścicielem nieruchomości ([...] "warunkową umowę sprzedaży". Zauważyć należy, że co do zasady przeniesienie własności nieruchomości pod warunkiem zostało wyłączone na mocy art. 157 k.c. W tej sytuacji złożone przez Inwestora oświadczenie wymagało zweryfikowania także w odniesieniu spełnienia wymogu, o którym mowa jest ww. § 13 planu (tj. uregulowania stosunków własnościowych nieruchomości). Ponadto w pozostałych kwestiach wymagających zbadania, w tym m.in. zgodności inwestycji z przepisami zawartymi w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi – w tym z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Nie wiadomo jednak jakie przepisy stały się przedmiotem oceny. Tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Wojewodę toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. Podkreślić dodatkowo trzeba, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji poglądy co do prawidłowości projektu budowlanego - również w obecnie omawianym zakresie - wymagały przedstawienia szczegółowego ich uzasadnienia już choćby z uwagi na usytuowanie budynku objętego wnioskiem Inwestora w ścisłej zabudowie śródmiejskiej. W takim przypadku niezmierne istotne jest zachowanie przy poszczególnych rozwiązaniach projektowych odpowiednich wymogów techniczno-budowlanych. Dlatego w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ i jakie przepisy zastosował w sprawie. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło jednak w wydanych decyzjach, pomimo że Skarżący z uwagi na zlokalizowanie inwestycji w bliskim sąsiedztwie z jego nieruchomością zwracał uwagę na konieczność zbadania sprawy w aspekcie poszanowania jego prawa własności i możliwości korzystania z należącego do niego budynku w sposób dotychczasowy. Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organu, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Ujawnione naruszenia, w opinii Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcie wymyka się spod merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez organ stanowiska w sprawie - uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierowały się organy rozpatrując pozytywnie wniosek Inwestora. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń. Z tych względów Sąd uznał za w pełni zasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego, prowadzących w konsekwencji do naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. Dokonując natomiast z urzędu oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd zauważa, że podstawową kwestią, jaką z zaistniałym stanie faktycznym należało rozstrzygnąć jest odpowiedź na pytanie, czy inwestycja polegająca na budowie budynku biurowo-usługowego w zabudowie śródmiejskiej może być realizowana bez prawnie zagwarantowanej możliwości budowy zjazdu z drogi publicznej. Należy bowiem zwrócić uwagę na przepis art. 33 ust. 1 p.b., który wprowadza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (vide: wyrok NSA z 11 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2010/17 dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, projektowany zjazd z działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym na drogę publiczną ma być zlokalizowany przy drodze powiatowej nr [...] – zgodnie z decyzją Zarządu Dróg Miejskich w G. nr [...] z [...] lipca 2019r. (str. 10 projektu), a jednocześnie Inwestor wskazywał na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (str. 47) i w toku postępowania zmodyfikował wniosek poprzez wyłączenie z terenu inwestycji działki, na której projektowano budowę zjazdu. Oznacza to, że zjazd ten na być zatem realizowany w rozumieniu prawnym, na dalszym etapie inwestycyjnym. W ocenie Sądu takie etapowanie inwestycji, narusza przepis art. 33 ust. 1 p.b. Nie można bowiem mówić o samodzielności budynku w zabudowie śródmiejskiej, do którego na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, w rozumieniu prawnym, brak jest zjazdu z drogi publicznej. Zauważyć bowiem należy, iż co prawda działki, na której ma być zlokalizowane zamierzenie inwestycyjne (budynek) przylega do drogi publicznej, to trzeba rozróżniać kwestie samej lokalizacji działki przy drodze publicznej od kwestii dostępności tej działki do drogi publicznej poprzez możliwości budowy do niej zjazdu. Na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego kwestia zjazdu nie jest prawnie obojętna. Budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi tej kategorii (zarząd województwa), a takiego uzgodnienia Inwestor nie przedstawił. Niejasne jest także, czy projektowany zjazd ma odbywać się z drogi powiatowej, czy wojewódzkiej. W takiej sytuacji należałoby uznać, że warunek uzgodnienia nie ziścił się, a zatem inwestycja objęta ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę nie ma prawnie zagwarantowanego zjazdu na drogę publiczna (dostępu do drogi publicznej), mimo że w projekcie budowlanym taki zjazd zatwierdzono. Podkreślić należy, iż zgodnie z definicją zamieszczoną § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przepis ten we fragmencie, w którym mowa o dostępności działki do drogi publicznej należy wykładać nie jako przyleganie do drogi publicznej (dana działka może przylegać np. do autostrady która z całą pewnością jest drogą publiczną, co jednak nie oznacza ma do niej dostęp) ale jako dostęp w rozumieniu prawnym poprzez możliwość lokalizacji zjazdu z działki do drogi publicznej. Z możliwością taką jest związany wymóg uzyskania zezwolenie na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) i podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Jak wynika bowiem z art. 35 ust. 3 p.b., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 35 ust. 1 ust. 1 pkt 3 p.b., było zatem okoliczność tą wyjaśnić i następnie zweryfikować. Brak prawidłowego uzgodnienia zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną oznacza, że projekt budowlany jest niekompletny, co winien dostrzec organ architektoniczno-budowlany. Przytoczyć w tym miejscu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r. II OSK 2391/19 (dostępny w bazie CBOSA) w którym wskazano, iż "budynek usługowo-biurowy nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w sytuacji, gdy nie jest on skomunikowany z drogą publiczną przez system wjazdów i wyjazdów (zjazdów) stanowiących drogę dojazdową do budynku. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że wprawdzie pozwolenie na budowę nie obejmuje zagadnień lokalizacji zjazdu na drogę publiczną lub z niej, ale należy mieć na względzie, że Prawo budowlane nie narusza postanowień innych aktów prawnych w tym ustawy o drogach publicznych oraz że wraz z innymi ustawami tworzy komplementarny system prawny. Kwestia zjazdu z drogi publicznej i połączenie inwestycji z drogą publiczną mogą być oceniane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak to zostało wskazane powyżej, w kontekście zdolności projektowanej inwestycji do samodzielnego funkcjonowania. W pozostałym zakresie zarzuty skargi są niezasadne. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 p.b. Z przepisu tego wynika, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Z jego brzmienia wynika, że określenie tych szczególnych warunków nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem jedynie w sytuacji nałożenia na inwestora w tym zakresie dodatkowych obowiązków organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek wskazać w uzasadnieniu decyzji powody takiego rozstrzygnięcia. Odstąpienie od określenia dodatkowych warunków nie stanowi więc o wadliwości zaskarżonej decyzji i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nadto podkreślić należy, że omawiany przepis dotyczy szczególnych warunków zabezpieczenia i prowadzenia robót budowlanych wyłącznie na terenie budowy, a więc - zgodnie z art. 3 pkt 10 p.b. - przestrzeni, w której prowadzone są roboty budowlane, wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Dlatego też organ nie może wymagać od inwestora spełnienia tych warunków poza terenem budowy – np. na terenie nieruchomości należącej do Skarżącego. Nałożenie na inwestora dodatkowych obowiązków w tym zakresie możliwe jest zresztą w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym wpływem na środowisko, a Skarżący nie wykazał aby w sprawie zachodziły konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę określenia dodatkowych warunków zabezpieczenia robót budowlanych. Nie jest również zasadny zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art.10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji [...] września 2020r. w sytuacji, gdy wcześniejszym zawiadomieniem (z [...] sierpnia 2020r.) Skarżący został powiadomiony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] września 2020r. W przekonaniu Skarżącego uniemożliwiono jemu tym samym złożenie pisma procesowego przygotowanego w dacie [...] września 2020r. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał jednak istnienia związku przyczynowego pomiędzy ewentualnym naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Co więcej stwierdził on w uzasadnieniu skargi, że w przedłużonym terminie załatwienia sprawy planował przedstawienie rozwinięcia już wcześniej prezentowanej argumentacji. W tej sytuacji Skarżący nie możne skutecznie zarzucać naruszenia art. 10 k.p.a, gdyż nie wykazał, że został on pozbawiony możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że uchybienia w zakresie zbadania zgodności inwestycji z przepisami prawa, w szczególności w zakresie art. 33 p.b. oraz zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, miały wpływ na wynik sprawy i doprowadziły organy do przedwczesnego wniosku, że przedłożony projekt budowlanych zasługuje na uwzględnienie. Zasadne wobec tego stało się uchylenie kontrolowanej decyzji Wojewody, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 35 p.b. w zw. z art. 33 p.b. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. W szczególności zweryfikuje dokumentację projektową w świetle treści wniosku oraz wymogów określonych w przepisie art. 35 ust. 1 p.b. z uwzględnieniem zasady, że organ powinien dążyć do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego po zastosowaniu istniejących w świetle k.p.a. możliwości wyjaśniania sprawy w toku postępowania odwoławczego. Stosowanie kompetencji kasacyjnych stanowi bowiem wyjątek o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym. W następstwie zaś dokonania pełnej oceny przedłożonego projektu budowlanego możliwe będzie przesądzenie, czy w sprawie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasadzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty [...]zł, na którą składa się wpis od skargi [...] zł i wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.