II SA/Bd 798/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2014 r. M. A. zwrócił się na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; zwana dalej: "u.p.z.p.") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10-ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi w bryłę budynku. Miejscem inwestycji miała być działka o nr ewid. [...] w B. B. Wnioskodawca podał, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – ul. D. (droga gminna nr [...]), na którą istnieje zjazd. Pismem z [...] października 2014 r. Wójt Gminy B. B. wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania i udokumentowania dostępu inwestycji do drogi publicznej. W odpowiedzi M. A. pismem z [...] listopada 2014 r. wyjaśnił, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej – ul. D., która została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą nr X/94/2007 Rady Gminy Białe Błota z dnia 11 lipca 2007 r. Uchwałą nr 74/950/07 z dnia 8 listopada 2007 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kat. dróg gminnych nowych numerów nadał ul. D. nr [...]. Natomiast uchwałą Rady Gminy Białe Błota nr XLIX/537/2010 z dnia 30 września 2010 r. zaliczono do kat. publicznych dróg gminnych ul. O., która ma początek od ul. D., dalej biegnie przez las, bez wydzielonej działki, do ul. S. Powyższa uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Powiatu Bydgoskiego uchwałą nr 242/10 z 17 marca 2010 r. Wnioskodawca podał, że gdyby organ stwierdził, że ul. D. nie stanowi drogi gminnej, to ul. O. nie miałaby połączenia z żadną drogą publiczną, a wszelkie decyzje, które wydano w oparciu o drogę gminną – ul. O. byłby wydane niezgodnie z prawem. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], Wójt Gminy B. B. na podstawie rozdziału V ustawy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb ewidencyjny B. B., gmina B. B. W uzasadnieniu organ podał, że rozpatrując wniosek ustalono, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie ma określonego obowiązku jego sporządzenia. Ponadto teren objęty decyzją nie był przeznaczony na cele publiczne w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej: "u.z.p."). Organ stwierdził także, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wokół działki wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono wnikliwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wyniki analizy przedstawiono w zał. nr 2 i 3 do niniejszej decyzji. Analiza obejmowała wszystkie działki zlokalizowane w obszarze, ponadto przeanalizowano funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ w dalszej części uzasadnienia podał, że powodem wydania decyzji odmownej było nie spełnienie warunku posiadania dostępu do drogi publicznej przez działkę. W obszarze analizowanym, wyznaczonym w terenie trzykrotnej szerokości elewacji frontowej terenu objętego wnioskiem tj. 120 m, brak jest zabudowanej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. W związku z faktem, że teren nie jest zabudowany, nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu. Organ podał, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowanej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej i nie ma możliwości kontynuacji wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, jak również nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenia powierzchni nowej zabudowy ze względu na brak zabudowanej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. W tych samych powodów organ orzekł, że nie ma możliwości ustalenia wymagań dotyczących geometrii dachu i szerokości elewacji frontowej. W przedmiocie dostępu do drogi publicznej organ stwierdził, że warunek ten nie został spełniony. Organ wskazał, że inwestor wnioskuje o zjazd z drogi gminnej poprzez działkę o nr ewid. [...], będącej własnością Nadleśnictwa B. Inwestor nie dołączył do wniosku służebności przejścia i przejazdu przez tą działkę ani poprzez teren działki o nr ewid. [...] pełniącą funkcję drogi dojazdowej dla działek o nr ewid. od [...] do [...]. Wobec powyższego organ stwierdził, że brak jest dostępu wnioskowanej działki do drogi publicznej. Organ podkreślił, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powodu niespełnienia powyższych warunków organ wydał decyzję odmowną. W odwołaniu od powyższej decyzji M. A. podważył ustalenia organu dotyczące dostępu do drogi publicznej. Odwołujący się podał, że w sąsiedztwie działki nr [...] stoją domy mieszkalne na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], ponadto budynki usytuowane na działkach [...],[...] i [...] posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej, jaką jest ul. D. Ponadto odwołujący się podniósł, że Wójt w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionego przez stronę uzupełnienia wniosku, wyjaśniającego kwestię dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie odwołujący się zwrócił uwagę, że na ul. D. Urząd Gminy realizował cele publiczne – wodociąg, oświetlenie, budynek wielorodzinny przy ul. D. [...], uchwalił ww. ulice jako publiczną drogę gminną. Od ul. D. ma początek ul. O., która kończy się na terenach leśnych, a w oparciu o ul. O. zostały wydane warunki zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. dla działek [...] i [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwana dalej: "K.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że z dokumentów sprawy wynika, że działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Kolegium podało, że na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w przepisie warunków. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb ewidencyjny B. B., gmina B. B., nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zatem nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium stwierdziło, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym zgodnie z aktami sprawy, w tym kopią mapy zasadniczej przedstawiona przez inwestora oraz informacją uproszczoną z rejestru gruntów, przylega do działek o następujących numerach: [...] stanowiącej grunty rolne, na której zlokalizowano także zabudowę zagrodową i będącą własnością A. L., [...] stanowiącej grunty zabudowane i będącej własnością M. i W. S., [...] stanowiącej grunty rolne, na której zlokalizowano także zabudowę zagrodową i będącej własnością G. i E. O., [...] stanowiącej grunty rolne oraz pastwiska i będącej własnością G. i E. O., [...] stanowiącej las i będącej w zarządzie Lasów Państwowych. Wobec powyższego organ ustalił, że teren inwestycji nie przylega do jakiejkolwiek drogi, a inwestor pomimo prawidłowego wezwania nie wykazał w żaden sposób, by ustanowiono służebność drogową. Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące uchwały w sprawie dróg publicznych organ odwoławczy stwierdził, że normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, co znaczy, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego oraz, że musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Kolegium podkreśliło, że nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz realnym, możliwym do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Kolegium podało, że dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu nie można utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym; dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie. Dostęp do drogi publicznej musi także istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. W ocenie SKO podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie dróg nie przesądza jeszcze o powstaniu drogi publicznej, co wynika z kolei z wykorzystanych materiałów kartograficznych i pozostałych akt sprawy. Możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. M. A. wniósł na powyższa decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podając, że nie zgadza się z argumentacją zarówno organu I jak i II instancji. Skarżący podał, że podtrzymuje zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W jego ocenie działka nr [...] przylega bezpośrednio do ul. D., która na podstawie uchwały Rady Gminy Białe Błota nr X/94/2007 z dnia 11 lipca 2007 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych a następnie uchwałą nr 74/950/07 z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonych do kat. dróg gminnych nowych numerów Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego nadał ulicy nr [...]. Wobec powyższego skarżący uważa, że działka nr [...] posiada dostęp prawny do drogi publicznej, natomiast dostęp fizyczny jest od wielu lat, gdyż ulica ta jest oświetlona oraz posiada wodociąg. Skarżący dołączył kserokopie uchwały nr 74/950/07 z dnia 8 listopada 2007 r., oraz nr X/94/2007 z dnia 11 lipca 2007 r., do których odnosił się w skardze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podzielając argumentację zawartą w osnowie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zawarte w skardze zarzuty Kolegium podało, że powołane przez skarżącego uchwały nie spowodowały przeznaczenia gruntów leśnych na działce nr [...] na cele nieleśne, co umożliwiałoby utworzenie drogi publicznej, a ponadto uchwały te nie określają konkretnego przebiegu dróg publicznych. Na rozprawie w dniu [...] października 2015 r. stawił się jedynie skarżący, który podtrzymał skargę wraz z argumentami w niej zawartymi. Dodatkowo skarżący podał, że działka pod drogę nie jest wydzielona geodezyjnie, a uchwała o zaliczeniu drogi jako gminnej także nie zawiera geodezyjnego wydzielenia. Skarżący podał, że działka ta stanowi własność Lasów Państwowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy B. B. z dnia [...] lutego 2015 r nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb ewidencyjny B. B., gmina B. B. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 pkt 2, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostępu terenu do drogi publicznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że oba organy stanęły na stanowisku, że przedmiotowy teren objęty wnioskiem nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej . W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie ulega więc wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania w kierunku spełnienia kryterium dostępu terenu z planowaną inwestycją do drogi publicznej. Organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy odnośnie spełnienia warunku dostępu terenu stanowiącego działkę nr [...] do drogi publicznej jaką jest ul. D. Bezsporne jest, że droga publiczna, stanowiąca ul. D., została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą z dnia 11 lipca 2007 r. nr X/94/2007 Rady Gminy Białe Błota. Natomiast uchwałą z dnia 8 listopada 2007 r. nr 74/950/07 Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kat. dróg gminnych nowych numerów nadał ul. D. nr [...]. Z kolei uchwałą z dnia 30 września 2010 r., nr XLIX/537/2010 Rady Gminy Białe Błota zaliczono do kat. publicznych dróg gminnych ul. O., która ma początek od ul. D. i dalej biegnie przez las, bez wydzielonej działki, do ul. S. Powyższa uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Powiatu Bydgoskiego uchwałą z dnia 17 marca 2010 r., nr 242/10. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przebieg ul. D. Nie jest wiadomym połączenie tej ulicy z innymi ulicami. Nie ustalono również statusu dróg, z którymi ul. D. jako droga publiczna łączy się i czy te drogi mają dostęp do drogi publicznej. Tym czasem wnioskodawca podał, że gdyby organ stwierdził, że ul. D. nie stanowi drogi gminnej, to ul. O. nie miałaby połączenia z żadną drogą publiczną, a wszelkie decyzje, które wydano w oparciu o drogę gminną – ul. O. byłby wydane niezgodnie z prawem. Ponadto w odwołaniu skarżący stwierdził, że w sąsiedztwie działki nr [...] stoją domy mieszkalne na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], a budynki usytuowane na działkach [...],[...] i [...] posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej, jaką jest ul. D. Organ nie ustalił, w jaki sposób ww. nieruchomości uzyskały dostęp do wskazanej powyżej drogi publicznej. W ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy może mieć również podniesiona przez skarżącego okoliczność, że na ul. D. Urząd Gminy realizował cele publiczne – wodociąg, oświetlenie, budynek wielorodzinny przy ul. D. [...]. Wskazane powyżej inwestycje wymagają pozwolenia na budowę, z którym wiąże się wykazanie się posiadanym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę, bo tylko na jego podstawie możliwe jest rozpoczęcie robót budowlanych (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), wiąże się z tym, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Przede wszystkim projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zrealizowanie inwestycji publicznych przez Gminę, takich jak oświetlenie, wodociąg wymagało przede wszystkim wytyczenia granic działki na której doszło do ich realizacji. Do powyższej kwestii podniesionej przez skarżącego w odwołaniu w ogóle nie odniosło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wyjaśnienia wymaga również to, czy od ul. D. ma początek ul. O., która kończy się na terenach leśnych, a w oparciu o ul. O. zostały wydane warunki zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. dla działek [...] i [...]. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że nieruchomość gruntowa skarżącego oznaczona nr [...] przylega bezpośrednio do nieruchomości [...] stanowiącej las. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bada się jedynie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym kwestię dostępu do drogi publicznej (pkt 2) i w tym celu korzysta się z definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Organ uprawniony jest i zarazem zobowiązany do zbadania kwestii, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a w przypadku, gdy w grę wchodzi dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną, czy przylega ona do tej drogi wewnętrznej. Za całkowicie nietrafny należy uznać pogląd organów, że w przedmiotowym postępowaniu, w przypadku drogi wewnętrznej, inwestor musi wykazać się posiadaniem służebności przejazdu przez taką drogę. Sąd nie podziela stanowiska organu, że dostęp działki skarżącego do drogi publicznej nie jest możliwy bez ustanowienia służebności (zgody właścicieli dróg wewnętrznych). Należy jednak zwrócić uwagę na przedstawiony w literaturze pogląd, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (Tak w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2011, str. 513). Pogląd ten jest także wyrażany w aktualnym orzecznictwie np. w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2209/13, w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1880/10. NSA w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1880/10, stwierdził również że "nie można się zgodzić, iż niezłożenie przez inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy umowy dotyczącej ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Oczywiście w sytuacji, gdyby spełnione były pozostałe warunki z art. 61 ustawy. W decyzji o warunkach zabudowy określa się bowiem m.in. warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.)". Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczana na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne jest to, że w myśl art. 7 zaliczenie do dróg gminnych (miejskich) następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosowny akt organu gminy określa natomiast przebieg drogi. Niezaliczenie drogi do żadnej kategorii dróg publicznych oznacza, że ma charakter drogi wewnętrznej. Zgodnie bowiem z art. treścią 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Jest to o tyle znaczące, że na gruncie wymienionych wyżej ustaw mówiąc o dostępie do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo: dostęp bezpośredni gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej oraz dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Powyżej przedstawione braki ustalenia stanu faktycznego dopiero pozwolą rozstrzygnąć kwestię, czy nieruchomość skarżącego ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż dokonana przez organy wykładnia omawianych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest prawidłowa, co zostało wykazane w ramach niniejszego uzasadnienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przeprowadzi właściwą wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., mając na względzie zaprezentowane wskazania Sądu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.