II SA/Bd 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego gminy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz M. O. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z [...] grudnia 2025 r. M. O. (dalej jako Skarżący) wniósł do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego gminy S.. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego, polegające na wadliwym wykonaniu obowiązków informacyjnych określonych w art. 8h ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Po pierwsze, wskazał na brak publikacji ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego w prasie lokalnej (art. 8h ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), gdyż informacja została zamieszczona wyłącznie w serwisie internetowym, który – jako serwis ogłoszeń – nie stanowi prasy lokalnej w rozumieniu przepisów prawa prasowego. Po drugie, zarzucił brak prawidłowego wywieszenia obwieszczeń w widocznym miejscu na obszarze objętym planem (art. 8h ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), wskazując, że jedyna tablica ogłoszeń była zlokalizowana w miejscu trudno dostępnym i w praktyce niedostrzegalnym dla mieszkańców. Po trzecie, podniósł niewykonanie obowiązku ogłoszenia "w sposób zwyczajowo przyjęty" (art. 8h ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), gdyż informacje nie zostały rozpowszechnione w miejscach faktycznie wykorzystywanych do komunikacji z mieszkańcami, a działania organu miały charakter jedynie formalny. W ocenie skarżącego wskazane uchybienia, rozpatrywane łącznie, stanowią istotne naruszenie procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., skutkujące nieważnością uchwały, albowiem doprowadziły do pozbawienia mieszkańców realnej możliwości udziału w procedurze, w tym składania wniosków do planu. Burmistrz S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy strona wykaże naruszenie interesu prawnego objętego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 84). Strona powinna udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony – wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny strony skarżącej. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Zatem istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Przede wszystkim wskazać należy, że uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 2029 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), w szczególności regulujących sporządzenie planu ogólnego gminy. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym plan ogólny gminy jest aktem planistycznym o charakterze ogólnym, określającym politykę przestrzenną gminy oraz ramowe zasady kształtowania ładu przestrzennego. Analiza charakteru prawnego uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego gminy prowadzi do wniosku, że wyraża ona jedynie zamiar gminy ukształtowania polityki przestrzennej w przyszłości oraz inicjuje procedurę planistyczną. Uchwała ta stanowi podstawę do podjęcia dalszych czynności proceduralnych, w tym opracowania projektu planu ogólnego i jego uchwalenia w przyszłości. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego gminy ma zatem charakter wewnętrzny i formalny – nie kształtuje ona bezpośrednio praw ani obowiązków podmiotów spoza administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych w sferze sytuacji prawnej skarżących, a jej oddziaływanie – o ile w ogóle występuje – ma charakter jedynie pośredni i potencjalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że choć akty planistyczne mogą ingerować w sferę prawa własności, to jednak taka ingerencja następuje dopiero na etapie uchwalenia aktu prawa miejscowego o charakterze normatywnym, a nie na etapie inicjowania procedury planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego – podobnie jak wcześniej uchwała dotycząca studium – ma charakter intencyjny i nie może być uznana za naruszającą interes prawny właścicieli nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że samo objęcie określonego obszaru procedurą planistyczną prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Ewentualne skutki prawne dla jego sytuacji mogą powstać dopiero w wyniku uchwalenia planu ogólnego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia będą miały charakter wiążący. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie reguluje ona – ani bezpośrednio, ani pośrednio – jego sytuacji materialnoprawnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzeczono jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.