II SA/Bd 801/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 08 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], Prezydent M. B. działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390), § 2, § 3, § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) orzekł o odmowie przyznania R. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca - [...] J. . W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż w dniu [...] lutego 2023 r. skarżąca złożyła wniosek do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem F. J., stan cywilny - wdowiec. Do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zainteresowana dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], zaliczające [...] J. (ur. [...] września 1932 r.) do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2021 r. Z dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu I instancji wynika, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. We wniosku złożonym w dniu [...] lutego 2023 r. strona podała, że nie jest uprawniona do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego. Z akt sprawy wynika również, iż ostatni stosunek pracy zainteresowanej wygasł w dniu [...] listopada 2006 r., a jej staż pracy wynosi około 22 lat. Zainteresowana wskazała również w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2023 r., że sprawuje osobistą opiekę nad ojcem od sierpnia 2021 r. oraz potwierdziła, iż nie podejmuje zatrudnienia od [...] grudnia 2006 r. Z treści wniosku oraz informacji uzyskanych z rejestru bazy PESEL wynika, iż strona zamieszkuje wraz z ojcem pod tym samym adresem. Mając na uwadze tak ukształtowany stan faktyczny sprawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego też odmówiono przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji R. W., powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wniosła o przyznanie świadczenia, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13, jest brak możliwości stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakwestionowanym przez Trybunał zakresie, począwszy od dnia ogłoszenia wyroku, to jest od dnia 23 października 2014 r., bowiem od tej chwili został ukształtowany nowy stan prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1193/22), dlatego też, odmowa przyznania świadczenia, przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych - z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia - jest nieprawidłowa. Mając na uwadze powyższe rozważania, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej, naruszającej zasadę równości wykładni art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kolegium uznało jednak, iż strona skarżąca nie spełniła wszystkich warunków ustawowych uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na okoliczność, iż – zgodnie z oświadczeniem - ostatni raz była zatrudniona w 2006 r. (staż pracy wynosi ok. 22 lata), natomiast osobistą opiekę nad ojcem Panem F. J. sprawuje od sierpnia 2021r. Z akt sprawy wynika również, iż zainteresowana po wykorzystaniu przysługującego jej urlopu wychowawczego, na którym przebywała od dnia [...] kwietnia 1997 roku do dnia [...] października 2006 r. oraz miesięcznym okresie wypowiedzenia, nie podejmowała zatrudnienia, ani też nie podejmowała takich prób, co wynika z danych ZUS. W ocenie Kolegium, można więc uznać, iż strona przed złożeniem wniosku o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego była osobą bezrobotną od ponad 16 lat, na co sama wskazała oraz, że nie ma związku pomiędzy brakiem podejmowania przez nią zatrudnienia, a sprawowaną osobiście opieką nad chorym ojcem. Dlatego organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie dokumentów zebranych w niniejszej sprawie, trudno jest przyjąć, aby rezygnacja i niepodejmowanie pracy zarobkowej przez R. W. było ściśle związane z opieką nad niepełnosprawnym ojcem F. J.. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w pełni wystarczający do stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad ojcem, a rezygnacją i niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie istnieje wymagany art. 17 ust. 1 u.ś.r. związek, zatem brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym Kolegium nie zakwestionowało w żaden sposób opieki skarżącej nad ojcem, uznało tylko, że warunki zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy nałożone przez ustawodawcę nie zostały spełnione w tej sprawie. W skardze do Sądu R. W. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie organu, że nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, ponieważ obecna sytuacja zmuszająca do opieki nad ojcem, wyklucza ją z możliwości podjęcia pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] o odmowie przyznania R. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca - [...] J. stwierdził, że wydana ona została przedwcześnie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że przyczynę odmowy stanowi niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez niego 25. roku życia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium uznało jednak, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem, z uwagi na okoliczność, iż na podstawie dokumentów zebranych w niniejszej sprawie, trudno jest stwierdzić, aby rezygnacja i niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą, było ściśle związane z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez organ I instancji wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Słusznie organ stwierdził, że organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Kolegium uznało jednak, że w sprawie brak jest związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą, a opieką sprawowaną nad ojcem, bowiem niepodejmowanie zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej od wielu lat ma charakter stały, a nie chwilowy, dlatego nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, przy czym bezsporna jest zarówno okoliczność posiadania przez ojca skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i zaliczenie skarżącej, jako córki osoby wymagającej opieki, do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż za takim stanowiskiem przemawia rozbieżność czasowa pomiędzy datą powstania niepełnosprawności ojca skarżącej, a datą rezygnacji skarżącej z aktywności zawodowej. Zdaniem Sądu to ustalenie jest przedwczesne i wymaga dodatkowego wyjaśnienia, czy w sprawie nie wystąpił związek czasowy w zakresie powiązania rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia z podjęciem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem, za czym ma przemawiać okoliczność, iż skarżąca ostatni raz była zatrudniona w 2006r. (staż pracy wynosi ok. 22 lata), natomiast osobistą opiekę nad ojcem sprawuje od sierpnia 2021 r. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, iż zainteresowana po wykorzystaniu przysługującego jej urlopu wychowawczego, na którym przebywała od dnia [...] kwietnia 1997 roku do dnia [...] października 2006r. oraz miesięcznym okresie wypowiedzenia, nie podejmowała zatrudnienia, ani też nie podejmowała takich prób, co wynika z danych ZUS. Oceniając argumentację organu oczywiście należy wskazać, że z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma przesądzającego znaczenia to, że skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej w 2006 r., zaś osobistą opiekę nad ojcem sprawuje od sierpnia 2021 r. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek. Od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie można również podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kolegium dokonało przedwczesnego ustalenia braku spełnienia istotnej przesłanki do nabycia uprawnienia oraz błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przy uznaniu, że sam fakt, iż skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej w 2006 r., zaś osobistą opiekę nad ojcem sprawuje od sierpnia 2021 r., wyklucza to możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Powyższy błąd spowodował zaś, że Kolegium nie oceniło należycie istotnych w tej sprawie okoliczności mających wpływ na wyjaśnienie, czy taki związek przyczynowy występuje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały zatem wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.