II SA/Bd 803/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego i zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy L., na podstawie art. 38 ust.1, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 2 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) w zw z art. 104 i art. 107 Kp.a., orzekł o odmowie przyznania E. L. zasiłku celowego na dożywianie oraz zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni, prowadząca wspólne gospodarstwo domowe wraz z synem, uzyskuje łączny dochód w wysokości 753.30 zł. Na kwotę tę składają się: renta socjalna syna w wysokości 525.88 zł, przyznany synowi zasiłek pielęgnacyjny, a także dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,22 ha. W związku z powyższym organ uznał, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wójt wskazał ponadto, iż w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego m. in. wezwał wnioskodawczynię do złożenia wskazanych dokumentów, do wezwania wnioskodawczyni jednak nie zastosowała się, nie powiodły się ponadto próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Odwołując się, E. L. podniosła, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego wraz z synem. Wskazała ponadto, iż wbrew jej woli przyznany jej został zasiłek specjalny, Decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, przekazując ją organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie złożone zostały wnioski o przyznanie dwóch odrębnych, niezależnych od siebie świadczeń, w związku z czym należało wydać dwa rozstrzygnięcia. SKO podniosło ponadto, iż w uzasadnieniu nie zostały omówione wszystkie wskazane w podstawie prawnej instytucje pomocy społecznej, nie wypowiedziano się bowiem odnoście specjalnego zasiłku celowego. Organ zwrócił uwagę, że nie jasne jest, z jakiego powodu odwołującej odmówiono świadczeń – czy był to brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, czy przekroczenie przez nią kryterium dochodowego, co do prawidłowości wyliczenia którego SKO powzięło wątpliwości. Organ drugiej instancji wskazał wreszcie na fakt, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika fakt wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez wnioskodawczynię wraz z synem. Wskazano także, że w aktach brak jest zawiadomienia skarżącej o planowanym przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, jak również kontraktu socjalnego, zawieranego w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osób znajdujących się w trudnej sytuacji rodzinnej. W skardze E. L. podniosła, iż nie żyje z pieniędzy syna, który sam odbiera zasiłek pielęgnacyjny. Wskazała też, iż brakuje jej pieniędzy na żywność, a mieszkanie w którym przebywa wraz z chorym synem wymaga gruntownego remontu. Podniosła, iż domaga się zasiłku okresowego, który w jej przekonaniu jest rabowany przez organ pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, w związku z czym nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...], którą organ ten, po rozpoznaniu odwołania E. L., uchylił w całości decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...], odmawiającą przyznania zasiłku celowego na dożywianie oraz zasiłku okresowego, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z treści decyzji będącej przedmiotem skargi, organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji uznał, iż z uwagi na niewyjaśnienie przez organ pierwszoinstancyjny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, postępowanie dowodowe winno zostać w znacznej części przeprowadzone ponownie. Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera istotne dla sprawy, niewyjaśnione kwestie, zarówno faktyczne, jak i prawne. Decyzja organu drugiej instancji wydana została w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego przepisu, organ drugiej instancji może wydać decyzję o której mowa w sytuacji, w której zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania w całości zachodzi wówczas, gdy organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził w ogóle. Potrzeba natomiast przeprowadzenia postępowania w znacznej części zachodzi wówczas, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające jedynie w mniejszej części, bądź z naruszeniem przepisów postępowania. Zasadą postępowania administracyjnego jest ponowne rozstrzyganie sprawy przez organ wyższego stopnia, uruchomione wniesionym przez stronę środkiem odwoławczym. Organ drugiej instancji obowiązany jest w ramach swojej kompetencji rozpoznać sprawę ponownie w jej granicach i wydać rozstrzygnięcie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Wydanie przez organ decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. stanowi niejako wyjątek od tej zasady . Istotny brak w postępowaniu administracyjnym nie może być uzupełniony przez organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegającą na dwukrotnym rozpoznaniu i dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] E. L. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wniosek o przyznanie zasiłku okresowego za miesiąc kwiecień 2010r. oraz zasiłku celowego. Rozpoznający sprawę w pierwszej instancji Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania obu świadczeń, co zakwestionowane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z uwagi na istotne braki postępowania wyjaśniającego prowadzonego w pierwszej instancji. Rozpatrując niniejszą sprawę nie sposób dopatrzyć się uchybienia normie zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Podzielić należy zatem stanowisko SKO we W., iż postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji zawiera wady dające organowi wyższego stopnia podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Zauważyć należy, iż SKO wyczerpująco wskazało organowi pierwszej instancji kwestie natury zarówno faktycznej, jak i prawnej, wymagające bądź to wyjaśnienia, bądź to ponownego dokładnego przeanalizowania. Odnosząc się do argumentów zawartych w treści zakwestionowanej decyzji, podzielić należy twierdzenie organu, iż kwestia przyznania, czy też nieprzyznania zasiłku stałego i zasiłku okresowego, jako dwóch odrębnych i niezależnych od siebie instytucji pomocy społecznej, rozstrzygnięta być winna w dwóch odrębnych decyzjach. Podobnie zgodzić należy się z kwestią, iż nie jest jednoznaczna przyczyna odmowy E. L. wnioskowanej pomocy. Organ pierwszej instancji bowiem podnosi zarówno przesłankę przekroczenia kryterium dochodowego, jak i brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, przy czym zauważyć należy, że brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń przewidzianych ustawą o pomocy społecznej, o czym stanowi art. 11 ust. 2 tej ustawy. Z art.107 ust. 5 ustawy wynika, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Skoro zatem wywiad środowiskowy jest koniecznym elementem służącym ustaleniu sytuacji osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy, sposób jego przeprowadzania oraz dokumenty niezbędne do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin są ściśle określone w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). Z treści § 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. W § 7 rozporządzenia wskazano, na podstawie jakich dokumentów ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. W sytuacji, gdy wnioskodawczyni odmówiła wpuszczenia pracowników socjalnych do mieszkania, organ pierwszej instancji winien był zwrócić się na piśmie do wnioskodawczyni, wyznaczając jej termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bądź przeprowadzić wywiad w terminie dla niej dogodnym i przez nią zaproponowanym . Skoro ten istotny element postępowania dowodowego w sprawie nie został przeprowadzony, trafnie organ odwoławczy uznał, nie dysponując dokładnymi ustaleniami na temat sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni i jej rodziny, że rozpatrując odwołanie nie można wydać innej decyzji, niż decyzja kasacyjna o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.. W związku z powyższym uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.