II SA/Bd 804/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi spółka A w Toruniu na decyzję [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Odział w T. na podstawie art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404) wydał w dniu [...] maja 2012 r. nakaz nr [...], którym w pkt [...] zobowiązał spółkę A w T. do wypłacenia pracownikom wymienionym w nakazie wynagrodzenia za pracę w lutym 2012 r. wskazując, że przeprowadzona w maju 2012 r. kontrola wykazała, że nie wypłacono tych wynagrodzeń. W odwołaniu ww. Spółka zarzuciła naruszenie art. 77 oraz art. 7 Kpa w zw. z art. 12 ww. ustawy z dania 13 kwietnia 2007 r., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności, związanych z niewypłacalnością Spółki, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 11 Kpa w zw. z art. 12 tejże ustawy poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania oraz art. 159 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji w dniu jej wydania- wnosząc o uchylenie nakazu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze szczególnym uwzględnieniem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy określenia możliwego do wykonania dla skarżącej terminu wykonania nakazu. Wg skarżącej jakkolwiek wydanie nakazu uzasadnione jest treścią art. 11 pkt 7 ww. ustawy z 13 kwietnia 1977 r., to jednak organy przy rozstrzygnięciu sprawy i określeniu terminu wykonania nakazu nie wzięły pod uwagę istotnych okoliczności odnoszących się do sytuacji finansowej Spółki, wskazując na podejmowane próby ratowania firmy przed likwidacją (prowadzone postępowanie upadłościowe), które to działania nie pozwoliły jednak zabezpieczyć we wskazanym terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie, w związku z czym zasadnym było określenie terminu wykonania obowiązku objętego nakazem - możliwego do wykonania dla skarżącej. Skarżąca wskazała także, że wysokość zobowiązań pieniężnych ulegała częściowemu obniżeniu na skutek wypłaconych zaliczek na poczet zaległych zobowiązań. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 19 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z 13 kwietnia 1997 r. Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w odniesieniu do niektórych pracowników orzekając o obowiązku wypłaty wynagrodzeń w innej (mniejszej) wysokości a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wg organu pracodawca (strona odwołująca) nie kwestionuje zasadności roszczeń pracowniczych objętych nakazem, który wydano w oparciu o art. 11 pkt 7 ww. ustawy z 13 kwietnia 1997 r., obligujący inspektora do wydania decyzji nakazującej wypłatę należnych świadczeń, jeśli pracodawca obowiązkowi temu uchybia, podkreślając, że przepis ten jednoznacznie rozstrzyga, że "nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Ponadto wg organu bez znaczenia jest trudna sytuacja finansowa pracodawcy, ponieważ trudności ekonomiczne - nawet niezawinione przez pracodawcę - nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracodawcom, a przepisy nie przewidują możliwości jakiegokolwiek odroczenia terminu wykonania decyzji z art. 11 pkt 7 ww. ustawy z 13 kwietnia 2007 r., a pracownik nie ponosi skutków zdarzeń, które wpłynęły na ujemne wyniki gospodarcze działalności pracodawcy. Organ zwrócił też uwagę, że trudna sytuacja finansowa Spółki trwa od 5 lat, a poziom zadłużenia systematycznie wzrasta; jest to więc kolejny powód aby decyzje dotyczące wypłaty należności były natychmiast egzekwowane, jako zabezpieczenie interesów pracowników - słabszej strony stosunku pracy. W skardze spółka A w T. zarzuciła naruszenie art. 77 oraz art. 7 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących Spółki, związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 11 Kpa oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 12 ww. ustawy z 13 kwietnia 1997 r. poprzez wydanie decyzji bez uwzględniania braku możliwości natychmiastowego wykonania nakazu oraz art. 159 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania wszystkich zaskarżonych decyzji niewykonalnych w dniu ich wydania, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty Spółka przedstawiła okoliczności dotyczące jej stanu finansowo - ekonomicznego i wskazała na postępowania układowe i upadłościowe zawisłe przed Sadem Rejonowym w T.. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględniania wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli przepisu art. 133 § 1 i 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu Państwowej Inspekcji Pracy wydane w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404). W związku z powyższym wypada przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy także nadzór i kontrola przestrzegana przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). W przypadku zatem naruszenia tych przepisów, jaki i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione a jednocześnie i zobowiązane są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 przywołanej ustawy). Przewidziany tą ustawą nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 kp ustawy - Kodeks pracy. W świetle tego przepisu pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji więc ustalenia w toku kontroli - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy wydaje nakaz (decyzję) o którym mowa w art. 11 pkt 7 przywoływanej ustawy. Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia jego ustawowego obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika; w tym zakresie bowiem właściwy jest sąd powszechny. Istota takiego nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (vide m.in. wyrok NSA 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. Iex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości. W sytuacji więc gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, skoro - o czym już wspomniano powyżej, ale co należy jeszcze raz podkreślić - inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika. Wymaga także podkreślenia, iż nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy natychmiastowemu wykonaniu. Przepis ten jednoznacznie przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ww. ustawy z 13 kwietnia 2007 r. innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania. Tak więc w ocenie Sądu w świetle przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości dopuszczalność wydania przedmiotowego nakazu wypłaty skoro z akt sprawy wynika, iż w dniu przeprowadzenia kontroli u pracodawcy kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienie zaległości pracodawcy wobec wymienionych w nakazie pracowników w wypłatach wynagrodzeń za pracę, jak i wysokości niewypłaconych im wynagrodzeń. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w protokole. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. - Oddział w T. do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy z 13 lipca 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, skoro skarżąca Spółka nie wywiązała się z zawartych z pracownikami wymienionymi w wykazie umów w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzeń. Tym samym skarżąca Spółka uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 kp i art. 85 ustawy -Kodeks pracy. Naruszając zaś przytoczone przepisy, co zastało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła tym samym dyspozycję art. 11 pkt 7 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. To zaś uprawniało i wręcz zobowiązało organ stosownie do wskazanego przepisu do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia. Weryfikacja natomiast przez organ odwoławczy wydanego w sprawie nakazu wynikała jedynie ze zmiany stanu faktycznego jaki zaistniał po zakończeniu kontroli przez inspektora pracy i sprowadzała się wyłącznie do jego odpowiedniego skorygowania. Należy więc stwierdzić, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnych pracownikom wynagrodzeń, które miały charakter wymagalny i których wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały, podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 przywołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Kwestia zaś stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ww. ustawy. Podkreślić również należy, że powody problemów finansowych skarżącej spółki, w żadnym przypadku nie powstały z winy pracowników. To zarząd skarżącej Spółki oceniał czy finanse Spółki pozwalają na dalsze prowadzenie działalności na dotychczasowych zasadach lub czy należy podjąć określone kroki w celu restrukturyzacji zobowiązań w ramach właściwego postępowania przewidzianego przepisami obowiązującego prawa. Zgoda wierzycieli na przyjęcie propozycji układowych zawsze wiąże się z ryzykiem braku akceptacji warunków układu, zatem nie może obciążać pracowników. Dodatkowo należy podkreślić, że przepisy przywoływanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewidują odpowiedzialności pracodawcy na zasadzie winy; zatem powoływanie się na okoliczności ekskulpujące nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji. Wypada jeszcze jednak zauważyć, że w świetle przywoływanych przepisów pracownik, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 t. o Państwowej Inspekcji Pracy, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka. Mając na względzie tą szczególną ochronę pracownika i należności mu przysługujących w związku ze świadczeniem pracy, ustawodawca w omawianym przepisie przesądził także w sposób bezwzględny i jednoznaczny o nadaniu decyzji z art. 11 pkt 7 ww. ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności. Ten zakwestionowany przez skarżącą Spółkę rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. Tym samym więc swoboda organu w omawianym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają żadnej swobody w zakresie różnicowania terminu wykonania nakazu. Należy także wziąć pod uwagę także okoliczność, że ustawodawca w art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy określił, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy Kpa stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ww. ustawy z 13 lipca 2007 r. została wyraźnie uregulowana właśnie w tym przepisie, poprzez wskazanie, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W tych okolicznościach kwestionowanie natychmiastowej wykonalności wydanego w niniejszej sprawie nakazu nie może odnieść zamierzonego skutku. Organ Inspekcji Pracy był bowiem uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut naruszenia art. 159 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa będącej efektem finansowych trudności Spółki. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z treścią przepisu art. 159 § 1 Kpa organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa powodujących nieważność decyzji, w tym więc i wadą określoną w pkt 5 wskazanego artykułu, a polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały. W ocenie Sądu względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub uniemożliwiające wykonanie decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Przyjęcie bowiem przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które co wynika z przepisów prawa pracy - obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym więc niewypłacalność skarżącej, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Poza tym należy także zauważyć, iż powoływana przez skarżącą przeszkoda finansowa w wykonaniu nakazu wypłaty, nie ma nawet charakteru trwałego, bowiem jak podkreślała to sama skarżąca w odwołaniu a potem także i skardze, Spółka realizuje stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem wypłaty. Skoro zaś, jak już Sąd wcześniej zaznaczył niewykonalność decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 Kpa powinna mieć charakter trwały (co oznacza że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązk), to tym samym wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 kpa nawet z tej tyko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo zatem oceniły, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonanie decyzji w oparciu o art. 159 Kpa. Należy wyraźnie podkreślić, że podnoszone w skardze argumenty, związane z brakiem środków finansowych na wykonanie nakazu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy. Reasumując, należy stwierdzić, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania prowadzi do Sąd do wniosku, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i pozostałych przepisów. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Okręgowego Inspektora Pracy w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższych ustaleń i ocen Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.