II SA/Bd 804/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013r. przy udziale prokuratora Prokuratury [...] w [...] A. K. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent [...], na podstawie art. 20, art. 24, art. 26, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) i art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 7 maja 2013 r., odmówił przyznania E. Sz. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem W. Sz. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, iż E. Sz., która złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem W. Sz., ostatnio była zatrudniona do 9.09.2009 r., a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w wyniku upływu okresu, na który była zawarta umowa. Zwrócono też uwagę, że do 31 maja 2011 r. zainteresowana była zarejestrowana w PUP w [...] jako osoba bezrobotna, natomiast W. Sz. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 6.05.2013 r. ustalającym, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 30.04.2016 r., a dzień 1.06.2011 r. jest dniem powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ stwierdził, że wobec powyższego nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad mężem i dlatego stwierdzono brak podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej E. Sz., opisała stan zdrowia męża, jednocześnie podkreślając konieczność sprawowania opieki nad mężem. Podniosła również, że z uwagi na brak wykształcenia, posiada znikome szanse na znalezienie zatrudnienia, lecz nigdy nie odmówiła podjęcia pracy. Ponownie wniosła o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego E. Sz. nie spełnia warunków stawianych przez przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniających do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem okolicznością bezsporną ustaloną przez organ I instancji jest fakt, iż ostatni raz była zatrudniona do 9.09.2009 r., a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w wyniku upływu okresu, na który była zawarta umowa. Ponadto wskazano, że W. Sz. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 06.05.2013 r. ustalającym, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 30.04.2016 r., a dzień 1.06.2011 r. jest dniem powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji, co pozwoliło stwierdzić organowi II instancji, że zainteresowana nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, dlatego też brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do sądu E. Sz. wyraziła swoje niezadowolenie z treści zapadłego w jej sprawie rozstrzygnięcia organu II instancji, podnosząc, iż kwestia posiadania statusu bezrobotnej w 2009 r. jest w jej ocenie bez znaczenia dla przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż w 2009 r. nie musiałaby rezygnować z zatrudnienia, ponieważ mąż nie wymagał wtedy całkowitej opieki, który to stan nastąpił dopiero od czerwca 2011 r., umożliwiając jej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, iż nie rozumie dlaczego aktualnie, by otrzymać wnioskowane świadczenie, musi zarejestrować się jako poszukująca pracy, tę pracę podjąć, a następnie zrezygnować, by uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu. Taka sama ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w sposób dostatecznie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanka w postaci "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nie została przez skarżącą spełniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Należy więc podkreślić, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Jednoznaczne zróżnicowanie obu pojęć: "rezygnacja" i "niepodejmowanie" zatrudnienia, oznacza, że ustawodawca rezygnuje z szerokiego znaczenia pojęcia "rezygnacji", wyłączając możliwość zaliczenia przypadków "niepodejmowania zatrudnienia" w zakres pojęciowy "rezygnacji z zatrudnienia". Aby spełnić wymóg rezygnacji z zatrudnienia, niezbędnym elementem jest uprzednie jego podjęcie i aktywne wykonywanie pracy. Rezygnacja z tej aktywności stanowi więc rezygnację z zatrudnienia. W tym znaczeniu pojęcie rezygnacji z zatrudnienia, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Sprawowanie opieki powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Trudno dopatrzeć się takiego związku w stosunku do skarżącej, która w momencie występowania z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była zatrudniona, jak też nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Będąc wcześniej zatrudniona na czas oznaczony, już w momencie zawarcia umowy, skarżąca miała świadomość, że z upływem okresu, na który ją zawarła, umowa wygaśnie. Nie została w związku z tym spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Również w ocenie sądu, organ prawidłowo uznał, że rezygnacja z niepodejmowania zatrudnienia, nie jest rezygnacją z pracy w związku z wyrejestrowaniem z PUP. Przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym, nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117–119). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.