II SA/Bd 805/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 18 października 2006r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2006r. nr [...] w częściach dotyczących odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup pieca gazowego. W dniu 13 kwietnia 2006 r. J. R. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w G. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na żywność, opłaty mieszkaniowe oraz na zakup pieca gazowego dwufunkcyjnego (k. 10 akt organu I instancji). W toku postępowania skarżąca uzasadniając swój wniosek odnośnie konieczności uzyskania wsparcia finansowego na zakup pieca wyjaśniła, że osoba naprawiająca piec stwierdziła, iż nie da się on naprawić, gdyż grozi wybuchem. Wskazała również, że najtańszy piec kosztuje 2200 zł (k. 17, k. 18 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] 2006 r. Prezydent Miasta G. przyznał J. R. zasiłek celowy w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, zasiłek celowy w wysokości 50 zł na wydatki mieszkaniowe oraz odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup pieca gazowego. Prezydent w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy stwierdził, że w przypadku skarżącej występuje jedna z okoliczności warunkujących przyznanie zasiłku celowego, wymieniona w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593; z późn. zm.; zwana dalej "u.p.s."), jak też spełnione jest kryterium dochodowe rodziny, gdyż dochód rodziny skarżącej nie przekracza progu dochodowego wskazanego w art. 8 u.p.s. Spełnienie tych przesłanek uzasadnia przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności oraz wydatki mieszkaniowe. Prezydent stwierdził też, że rodzina skarżącej nie posiada środków finansowych pozwalających choćby w połowie na pokrycie kosztów przestawienia pieca, natomiast Ośrodek nie ma możliwości przyznania zasiłku w pełnej wysokości, gdyż wnioskowana kwota (2200 zł) jest znaczna. Zwrócił uwagę, że stosownie do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Celem zaś pomocy społecznej nie jest zaspakajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb, poprzez przyznawanie świadczeń w kwocie lub w ilości pozwalającej na całkowite zaspokojenie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Odwołując się w dniu 22 maja 2006 r. od decyzji Prezydenta skarżąca wskazała, że piec jest niezbędny dla otrzymania ciepłej wody, a ponadto jest jedynym środkiem grzewczym w mieszkaniu, gdzie zamieszkuje wraz z trojgiem dzieci w wieku 18, 12 i 7 lat. Podniosła, że w przypadku braku pieca najmłodsze z jej dzieci będzie narażone na zachorowanie. W przypadku zaś choroby wystąpi konieczność zwrócenia się do Prezydenta z prośbą o wsparcie w celu zakupu leków. Organ I instancji w dniu 23 maja 2006 r. uzyskał informację, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Nieruchomościami (dalej "MPGN") w G. wyraziło zgodę na przerobienie w mieszkaniu skarżącej ogrzewania piecowego na gazowe, przy jednoczesnym zobowiązaniu się skarżącej do pokrycia wszelkich kosztów związanych z naprawą i remontem ogrzewania. Istnieją jednak przypadki, kiedy na wniosek osoby zainteresowanej popartym zaświadczeniem z MOPR o korzystaniu z pomocy MPGN przychyla się do wniosku o uczestniczenie w kosztach remontu, naprawy itp. Skarżąca jednak takiego wniosku nie składała (k.20 - 21 akt organu I instancji). Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w dniu [...] 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, że odwołująca, z zawodu pielęgniarka, prowadzi wraz z dziećmi wspólne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Jedna z córek cierpi na ubytek w przegrodzie międzyprzedsionkowej. Rodzina utrzymuje się z zaliczek alimentacyjnych na dzieci, z dodatku mieszkaniowego, zasiłków rodzinnych oraz dodatku do zasiłku rodzinnego. Łączny dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł 1085,09 zł. Rodzina zajmuje jednopokojowe mieszkanie komunalne, wyposażone w centralne ogrzewanie gazowe; poprzednio mieszkanie było ogrzewane piecami. Odwołująca nie podejmowała próby sfinansowania zakupu nowego pieca w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Nieruchomościami w G. W opinii Kolegium powyższy stan faktyczny potwierdza, że skarżąca spełnia kryteria ustawowe do ubiegania się o pomoc społeczną: dochód rodziny nie przekracza ustawowego kryterium wskazanego w art. 8 u.p.s., a ponadto w rodzinie występuje długotrwałą choroba oraz bezrobocie (art. 7 u.p.s.). Kwestią sporną jest natomiast zasadność odmowy przyznania pomocy na zakup nowego pieca gazowego. Powołując się na treść art. 39 i art. 3 ust. 4 u.p.s. Kolegium stwierdziło, że świadczenie w formie zasiłku celowego jest pomocą o charakterze fakultatywnym – organ może jej udzielić, uwzględniając z jednej strony uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, z drugiej zaś swoje możliwości finansowe. Żaden przepis nie obliguje organu do przyznania świadczenia w wysokości zaspakajającej w całości potrzeby osób ubiegających się o pomoc. Ponadto ośrodek pomocy społecznej dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, toteż nie może zaspokoić potrzeb wszystkich osób potrzebujących w pełnej wysokości. Kolegium zwróciło uwagę, że mieszkanie, które zajmuje skarżąca jest mieszkaniem komunalnym. W pierwszej zatem kolejności powinna ona zwrócić się do zarządcy – MPGN w G. o partycypację w kosztach tej inwestycji i ewentualnie w dalszej – do ośrodka pomocy o dofinansowanie. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę rozmiar żądanej pomocy, niepodjęcie przez stronę starań o udział zarządcy w kosztach inwestycji, ograniczone możliwości finansowe, jakimi dysponuje organ I instancji oraz liczne rodziny i osoby ubiegające się o wsparcie finansowe z terenu miasta G., zaskarżona decyzja nie przekracza uznania administracyjnego i nie narusza prawa. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. R. podniosła, że wprawdzie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie jest w stanie zaspokoić jej potrzeb w całości, jednakże może po porozumieniu z MPGN, pokryć część kosztów inwestycji. Skarżąca zwróciła uwagę, że gdyby zwracała się o zasiłek na zakup węgla dwa razy do roku, jak czyni to większość ludzi, to koszt udzielonej pomocy byłby taki sam, a nawet wyższy niż koszt zakupu pieca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wskazuje brzmienie tego przepisu, i co słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji - rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, jak wynika z art. 7 kpa, obowiązek organu załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opublikowane w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 79608). Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy też nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2432/05, opubl. w LEX pod nr 185201). Ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję organ powinien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na przesłankach ogólnych jak np. ogólne wskazanie braków środków materialnych na dane cele (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, pkt 3 komentarza do art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. Rozważając możliwość spełnienia żądania obywatela w kwestii przyznania mu zasiłku celowego organ administracji jest obowiązany brać pod uwagę, czy zgłaszane potrzeby strony odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wypowiadając się w kwestii możliwości pomocy społecznej Kolegium jedynie ogólnie wskazało, że przyznanie zasiłku w żądanej wysokości nie jest możliwe w związku z ograniczonymi możliwościami finansowymi, jakim dysponuje organ I instancji. Twierdzenie to nie zostało w żaden sposób doprecyzowane np. poprzez wskazanie, jaką konkretnie sumą dysponuje organ pierwszej instancji na zasiłki celowe w porównaniu z liczbą osób i rodzin objętych pomocą (co spotyka się w uzasadnieniach decyzji innych organów pomocy społecznej). Także w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat. Powyższe twierdzenie nie może być zatem w żaden sposób zweryfikowane. Posłużenie się tym samym ogólnym twierdzeniem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji skutkowało również pozbawieniem strony możliwości wypowiedzenia w odwołaniu co do faktycznych możliwości finansowych pomocy społecznej, ewentualnie przedstawienia argumentów na rzecz choćby częściowego zaspokojenia jej potrzeb poprzez przyznanie zasiłku w niżej wysokości. Sąd dostrzegł także, że przed wydaniem decyzji przez Kolegium skarżąca, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 k.p.a., nie była zawiadamiana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Tymczasem po wpłynięciu odwołania w sprawie pojawiły się nowe dowody (informacje od MPGN utrwalone w formie notatek służbowych), które stały się podstawą twierdzeń organu odwoławczego (dotyczących sposobu ogrzewania i braku starań skarżącej o dofinansowanie z MPGN). Wskazane uchybienia przepisom postępowania zdaniem Sądu miały wpływ na wynik postępowania. Uniemożliwiły one bowiem ocenę, czy rozstrzygnięcie organu pozostawało w granicach przyznanego mu uznania, czy też stało się rozstrzygnięciem dowolnym. Biorąc ponadto pod uwagę, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, wskazane błędy proceduralne nie pozwoliły także wypowiedzieć się skarżącej co do swoich możliwości w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej oraz podjąć – nawet w toku postępowania - czynności (w postaci np. zwrócenia się do MPGN o dofinansowanie wymiany pieca), które pozwoliłyby organowi pomocy społecznej na choćby częściowe zaspokojenie jej potrzeby. W ponownym postępowaniu organy wydając decyzję administracyjną powinny szczegółowo i w sposób zindywidualizowany wskazać przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto przed wydaniem decyzji strona powinna być powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w aktach administracyjnych dowodów i materiałów. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.