II SA/Bd 806/08

Dnia 9 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, socjalnych i związanych ze stosunkiem pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 1, 3, ust. 3 pkt 1 załącznika do wyżej wymienionej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w określonej wyżej części nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 806/08 Uzasadnienie Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Rada Gminy Z. W. określiła zasady wynajmowania lokali mieszkalnych, socjalnych i związanych ze stosunkiem pracy wchodzących w składa mieszkaniowego zasobu Gminy Z. W. Następnie na tą uchwałę pismem z dnia [...] września 2008 r. Prokurator Rejonowy w T. wniósł skargę w części obejmującej § 2 pkt 1, § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, ust. 3 pkt 1 załącznika do wymienionej uchwały zarzucając przedmiotowej uchwale: - istotne naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 r., poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały przepisu rangi ustawowej tj. art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, - istotne naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez określenie w § 5 ust. 2 pkt 1, 3, ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, którym lokal socjalny przysługuje bądź może przysługiwać, pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia ustawowego do umieszczania w akcie prawa miejscowego katalogu przesłanek uzasadniających przyznanie lokali socjalnych wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonej wyżej części. W odpowiedzi na powyższą skargę Gmina Z. W. reprezentowana przez Wójta wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zgodnie z przepisami ustawy o prokuraturze kontrola przestrzegania praworządności rozciąga się na uchwały organów samorządowych, a podstawą podjęcia czynności przez prokuraturę jest niezgodność z prawem, co oznacza, że chodzi o sprzeczność z prawem jako przesłankę nieważności uchwały, jak wynika m.in. z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem odpowiadającego na skargę, zaskarżona uchwała nie wywołała w społeczności gminy żadnych negatywnych opinii, w związku z czym prokurator nie koniecznie musiał wnosić o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto w odpowiedzi stwierdzono, że przyjętą praktyką jest powtarzanie przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, o czym świadczą akty prawne zamieszczane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dla oceny jej zasadności niezbędne staje się przytoczenie postanowień art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowiącego podstawę uchwały, zgodnie z którym rada gminy uchwala między innymi zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Dla oceny zasadności skargi niezbędne staje się również ustalenie charakteru prawnego uchwały podejmowanej na tej podstawie. Zgodnie z postanowieniami przywołanego przepisu rada gminy upoważniona jest tylko do wprowadzenia "zasad wynajmowania lokali". W związku z tym można postawić tezę, że jest to jeden z szeroko rozumianych aktów planowania, z którego jednak nie mogą w sposób bezpośredni wynikać dla żadnego podmiotu uprawnienia, ani obowiązki, nie może on również wprowadzać jednoznacznych kryteriów przesądzających o tym komu określone uprawnienia mogą być przyznane, a komu nie. Jego rolą jest bowiem jedynie poinformowanie społeczności lokalnej o zasadach przyznawania, w tym przypadku lokali. Rozwiązania z których mogą, bowiem wynikać dla osób zainteresowanych określone uprawnienia muszą zgodnie z postanowieniami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym mieć charakter przepisów prawa miejscowego, które podlegają publikacji zgodnie z obwiązującymi w tym zakresie regułami. Patrząc z tego punktu widzenia na postanowienia § 2 pkt 1 Zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, socjalnych i związanych ze stosunkiem pracy wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego zasobu Gminy Z. W. stanowiących załącznik do uchwały należy stwierdzić, że dzielą one mieszkańców gminy na dwie kategorie to jest, tych zamieszkujących na jej terenie dłużej niż pięć lat i krócej, przyznając możliwość przydzielenia lokalu z zasobu gminy tylko tym pierwszym. Takie określenie podstaw przyznania lokali wykracza daleko poza charakter aktu planowania, który powinien spełniać tylko rolę informacyjną. Ponadto jak zasadnie podniósł skarżący przyjęcie takich rozwiązań godzi w zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 7 Konstytucji wprowadzając zróżnicowanie wśród mieszkańców gminy. Przyjmując takie rozwiązania Rada Gminy Z. W. naruszyła postanowienia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, z których jednoznacznie wynika, że uprawnienia do lokali z zasobów gminy przysługują wszystkim członkom danej społeczności lokalnej. Dlatego też ustalone przez radę gminy zasady przydziału lokali nie powinny wprowadzać rozwiązań wyłączających z tego prawa określonego kręgu podmiotów tylko z punktu widzenia okresu zamieszkania na terenie danej gminy. W związku z tym należy przyjąć, że postanowienia § 2 pkt 1 Zasad przyznawani lokali mieszkalnych, socjalnych i związanych ze stosunkiem pracy wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Z. W. jako wprowadzone bez podstawy prawnej musiały podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nieco inaczej przedstawia się sytuacja prawidłowości rozwiązań wynikających w § 5 Zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, socjalnych i związanych ze stosunkiem pracy wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Z. W., w ust. 1 tego przepisu podano bowiem jakie warunki techniczne powinien spełniać lokal socjalny, w ust. 2 określono komu przysługuje prawo do lokalu socjalnego, w ust. 3 natomiast w jaki sposób kwalifikowane są osoby do przydziału lokalu. Rozwiązania te same w sobie jak najbardziej uzasadnione stanowią jednak powtórzenie postanowień wynikających z ustawy lub ich modyfikację, do czego nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Ustawowa definicja lokalu socjalnego znajduje się bowiem w art. 2 ust. 21 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Natomiast w art. 23 ust. 2 cytowanej ustawy precyzyjnie określono z jakimi osobami może zostać zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego. W związku z tym powtórzenie tych rozwiązań w uchwale lub ich modyfikacja (jak to nastąpiło w § 5 ust. 3 pkt 1 Zasad) stanowi naruszenie § 137 Zasad techniki prawodawczej zgodnie, z którym za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie obowiązujących rozwiązań prawnych w innych aktach prawa. Dlatego też powtórzenie przez Radę Gminy Z. W. w zaskarżonej uchwale przepisów ustawowych oraz ich modyfikacja naruszyło przywołany przepis prawa. Praktyka taka może prowadzić do tego, że powtórzone rozwiązania będą interpretowane w kontekście aktu prawnego, w którym zostały powtórzone, co może skutkować nadaniem im innego znaczenia niż wynikające z aktu prawnego, w którym zostały one pierwotnie wprowadzone. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę, to należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione, to prokurator ocenia bowiem w jaki sposób będzie zmierzał do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W związku z tym z wybranej formy działania zgodnej z prawem nie można czynić mu zarzutu. Dlatego też uznając, iż zaskarżona uchwała w określonej wyżej części narusza obowiązujące przepisy prawa, Sąd na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.