II SA/Bd 809/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. S. (Skarżącej) od Wójta Gminy K. z [...] marca 2023r. nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390; przywoływana dalej jako "u.ś.r.") - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak przytoczono, wnioskiem z [...] stycznia 2023 r., Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem M. S.. Odmawiając opisaną wyżej decyzją prawa do wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując na brak możliwości określenia, iż niepełnosprawność męża Skarżącej powstała w okresach o których mowa w tym przepisie. Organ I instancji uznał także, że w sprawie nie można przyjąć, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowana opiekę albowiem jest emerytką. Od powyższej decyzji Skarżąca odwołała się, bowiem opiekuje się mężem, który wymaga wciąż rehabilitacji i wsparcia po przebytym w listopadzie 2021r. udarze mózgu. Podkreśliła też, że od [...] lutego 2023r. nie pobiera już emerytury, gdyż z niej zrezygnowała na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego – co wykazała stosowną decyzją ZUS z [...] stycznia 2023r. dołączoną do wniosku. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w pierwszym rzędzie zauważył, że według art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne między innymi nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury (pkt 1 lit a). W ocenie SKO przeszkodę w uwzględnieniu wniosku Skarżącej stanowi fakt, że przysługuje jej niezbywalne prawo do emerytury. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyłącza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Organ zajął zatem stanowisko, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie ma możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z systemu ubezpieczeń społecznych i z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto w ocenie SKO, Skarżąca będąca w wieku 62 lat i bez aktywności zawodowej w okresie pobierania emerytury nie jest osobą, która realnie mogłaby podjąć zatrudnienie. W skardze od powyższej decyzji B. S., reprezentowana rzez zawodowego pełnomocnika (adwokata) wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła ona naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. poprzez pominięcie celów tej ustawy i przyjęciu, że pobieranie emerytury stanowi negatywna przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowana opieką nad mężem. W odpowiedzi organ podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku Przewodniczący Wydziału zarządzeniami z 23 sierpnia 2023r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu wymienionej ustawy (art. 2 pkt 2) są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełniania w tej dacie wszystkich przesłanek warunkujących jego uzyskania, a więc zaistnienia zarówno tych pozytywnych (art. 17 ust.1 u.ś.r.) jak i braku negatywnych, wymienionych w art.17 ust. 5 u.ś.r. Jak wynika bowiem z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. - w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zdaniem Sądu, w świetle ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jednak całkowite wykluczenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uzyskującego dużo niższą? emeryturę?, a tym samym pozbawienie pomocy rodziny, która obarczona jest dodatkowymi kosztami związanymi z opieka? nad osoba? z niepełnosprawnością? oraz pozbawienie pomocy wymagającego opieki niepełnosprawnego członka rodziny, stanowi nieproporcjonalne zróżnicowanie w obrębie osób, które nie podejmują? lub rezygnują? z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym. W omawianej materii Skład orzekający w pełni aprobuje takie rozwiązanie omawianej kwestii, które znalazło odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1944/21, z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1799/2, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, w których Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. W realiach rozpatrywanej sprawy Skarżąca przedstawiła wraz z wnioskiem decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury na jej wniosek z uwagi na dokonanie wyboru korzystniejszego świadczenia. Tym samym uznać trzeba – odmiennie niż przyjął to organ odwoławczy - że w dacie składania wniosku nie istniała już negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Sąd nie podziela także stanowiska SKO o braku podstaw do uznania, by pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia (aktywności zawodowej) lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki zaistniał związek przyczynowo skutkowy. Argumentacja SKO skupia się na fakcie osiągnięcia przez Skarżącą wieku emerytalnego – a zatem poprodukcyjnego. SKO nie zakwestionowało jednak oświadczenia Skarżące (złożonego w odwołaniu), iż w wieku 62 lat jest ona aktywna fizycznie. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Także przejście na emeryturę natychmiast po ukończeniu 60 – go roku życia i sprawowanie opieki nad mężem całodobowo nie może być argumentem za tym, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy tą opieką, a rezygnacją z dalszej pracy po osiągnieciu wieku emerytalnego czy niepodejmowaniem zatrudnienia w okresie późniejszym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawna, fizycznie, zdrowa 60-latka kontynuowałaby zatrudnienie albo dorabiała do emerytury w najniższej wysokości. W ocenie Sądu zachodzi zatem bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną przez Skarżąca opieką nad mężem, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia czy też rezygnacją z dalszego zatrudnienia i przejściem na emeryturę. W okolicznościach sprawy należy dodatkowo zwrócić uwagę, że Skarżąca przeszła na emeryturę z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego w 2021r. – a więc w roku, w którym mąż przebył udar mózgu . Z tego względu odmowa przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na nieprawidłowo zinterpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. narusza prawo, co w konsekwencji spowodowało konieczność wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnych na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ramach ponownie prowadzonego postępowania, w aspekcie zbadania spełnienia przesłanek prawnych do przyznania spornego świadczenia, organ administracji publicznej orzekający w sprawie uwzględni powyższą ocenę prawną Sądu dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. i rozpozna wniosek strony Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).