II SA/Bd 81/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Burmistrz S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił skarżącej M. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią K. S., uzasadniając to nieziszczeniem się w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2011 w zm., dalej jako "u.ś.r.") - z uwagi na to, że niepełnosprawność K. S. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia - oraz zaistnieniem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 u.ś.r. – ponieważ skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie: a) art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny jej wniosku o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego; c) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., a w konsekwencji nieprzyjęcie, że w sytuacji skarżącej doszło do zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikującego prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń, co przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, a także do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna, d) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO), decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając, że – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - wymagająca opieki K. S. posiada córki, a zatem osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, co z uwagi na treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia jej wnuczce, tj. skarżącej. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zarzucając naruszenie: a) art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec babci; b) art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma córki, które z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawują opieki nad matką. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że to ona sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią, ponieważ córki K. S. z uwagi na stan zdrowia i prowadzenie własnych gospodarstw domowych nie są w stanie fizycznie sprawować opieki nad matką, ani też nie są w stanie udzielać jej pomocy finansowej. Tym samym, w ocenie skarżącej, zachodzi sytuacja w której zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny wobec babci. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez stronę skarżącą w skardze, a organ w terminie czternastu dni od jej otrzymania nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła M. P., sprawująca faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią K. S., która na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...].10.2005 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią organ I instancji, powołał się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wskazał, że niepełnosprawność babci skarżącej powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Jednocześnie, jako na przeszkodę w przyznaniu przedmiotowego świadczenia, wskazał na art. 17 ust. 5 u.ś.r., podnosząc, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna. Z kolei SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że w sprawie nie ziściła się inna przesłanka konieczna dla przyznania wnioskowanego świadczenia – tj. wynikająca z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. – a tym samym, że zasadna w niniejszej sprawie była odmowa przyznania świadczenia z tego powodu, że K. S. posiada trzy córki, które jako osoby spokrewnione w pierwszym stopniu mogą sprawować nad nią opiekę. Istotę sporu w sprawie, stanowi zatem wyłącznie kwestia oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi nieziszczenie się przesłanki o której mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Zgodnie ze stanowiącym podstawę materialnoprawną wydanej decyzji art. 17 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe przepisy zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało natomiast uregulowane w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (k.r.o.) i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają również kolejność zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Innymi słowy obowiązek alimentacyjny dzieci (w stosunku do rodziców) jest pierwszoplanowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 87, art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o. Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie zatem określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli, nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek, stan zdrowia, sytuacja finansowa), lecz z nieuzasadnionych przyczyn tego nie robią. Stąd też zgodzić należy się z organem odwoławczym, że to dzieci w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń, o jakich mowa w art. 132 k.r.o., może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby zobowiązane. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. (k. 1 akt adm organu I instancji), że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki – K. S. - ma trzy córki - Z. P., J. Ż., B. S. - a skarżąca jest jej wnuczką, a zatem osobą spokrewnioną w drugim stopniu. Oznacza to zatem, że aby zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny wobec babci, musiałaby wystąpić któraś z okoliczności wymienionych w art. 132 k.r.o., co niewątpliwie nie miało miejsca. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca nie wykazała na gruncie niniejszej sprawy, aby po stronie dzieci niepełnosprawnej zachodziły takie przeszkody. Za wyjątkowe okoliczności, uniemożliwiające córkom K. S. w sposób obiektywny sprawowanie opieki nad matką (czy to osobiście czy finansowo) nie mogą być bowiem uznane okoliczności takie jak: zamieszkiwanie poza S., tj. miejscem zamieszkania matki czy też choroba i podejmowania leczenia onkologicznego, co jednak niekoniecznie musi świadczyć o na tyle poważnym stanie zdrowia, który uniemożliwiałby sprawowanie opieki nad matką. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na wypłacie niezbędnych środków. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, jeżeli zabezpieczy ona w należyty sposób interesy uprawionego. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne kro (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 maja 2021r., II SA/Ke 306/21, wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021r., III SA/Kr 1008/20). Nie jest więc wykluczona możliwość pokrycia kosztów opieki sprawowanej przez wnuczkę przez córki osoby niepełnosprawnej. Nie można zatem przyznać świadczenia członkowi rodziny spokrewnionemu w dalszym stopniu z osobą wymagająca opieki, gdy zobowiązani w pierwszej kolejności nie chcą dostarczać środków pieniężnych czy zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Nie są to bowiem przyczyny niezależne od nich i ich woli, a tylko takie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego. W wyroku z 16 listopada 2012r., I OSK 1700/12 NSA podkreślił, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (por.: np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt zamieszkiwania w innej miejscowości, pozostawania w zatrudnieniu czy też problemów zdrowotnych, które nie są stwierdzone orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, SKO zasadnie odmówiło przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Sąd nie neguje przy tym trudnej sytuacji skarżącej, jak i wsparcia, jakiego udziela ona swojej babci. Powtórzyć należy jednak, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują jednak przyznania zastępczego świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce, z pominięciem osób zobowiązanych w pierwszej kolejności jakimi są dzieci osoby niepełnosprawnej. Przy tym obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni lub sprawowanie tej opieki przez innego członka rodziny i ewentualnie opłacenie usług opiekuńczych tej osoby. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.