II SA/Bd 81/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala sprzeciw. Starosta Toruński, decyzją z dnia 10 października 2023 r., nr 4/E/2023, udzielił koncesji T. K. (sprzeciwiającemu się), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w G., na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]"o udokumentowanych zasobach geologicznych w kat. C1 w ilości 223,986 tys. Mg na pow. 1,5872 ha, położonego w miejscowości M. , gmina L., na terenie części działek nr [...] – w granicach zaznaczonych na mapie obszaru i terenu górniczego, stanowiącej integralną część koncesji w postaci załącznika nr 1. W punkcie II decyzji organ wyznaczył granice obszaru i terenu górniczego "[...]", zgodnie z załącznikiem nr 1, zaś w punkcie III określił warunki prowadzenia działalności i obowiązki uprawnionego z tytułu posiadania koncesji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że do wniosku o udzielenie ww. koncesji załączono ostateczną decyzję Wójta Gminy Lubicz z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr ROŚ.6220.1.2022.PD, o środowiskowych uwarunkowaniach dla zadania polegającego na eksploatacji złóż piasku kruszywa naturalnego "[...]" i "[...]", położonych na działkach nr [...] w miejscowości M. , gmina L.. W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] wniosło o jej uchylenie, podnosząc, że postanowieniem z dnia 10 października 2023 r., nr SKO-0815-254/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wstrzymało wykonalność ww. decyzji Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc nie mogła ona stanowić podstawy do wydania decyzji koncesyjnej. Stowarzyszenie wniosło nadto o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na to, że zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 633 – dalej "p.g.g.") organem właściwym w przedmiocie wydania decyzji koncesyjnej winien być marszałek województwa. Stowarzyszenie wskazało, że łączny obszar rozpoznanego na obu działkach złoża wynosi więcej niż 2 ha (3,5616 ha), zaś organ koncesyjny wydał dla tego obszaru dwie decyzje: nr 4/E/2023 i 2/E/2023 (obejmującą część działki nr [...]), dzielące ten obszar na dwie mniejsze niż 2 ha części, co nosi znamiona obejścia prawa. Decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., nr SKO-70-4/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło rozstrzygnięcie I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wydanie decyzji koncesyjnej warunkuje uprzednie uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 – dalej "u.i.o.ś."). SKO wskazało, że decyzja środowiskowa przedłożona wraz z wnioskiem została zakwestionowana w drodze odwołania, a wydana na skutek tego decyzja utrzymująca decyzję środowiskową w mocy została zaskarżona do WSA w Bydgoszczy. Organ przywołał, że na skutek wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej organ odwoławczy – postanowieniem z dnia 10 października 2023 r. – wstrzymał jej wykonanie. Wyjaśnił, że w związku z powyższym decyzja środowiskowa nie uzyskała waloru ostateczności i nie mogła być podstawą decyzji koncesyjnej. Z uwagi na niespełnienie warunku z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. decyzja koncesyjna, w ocenie SKO, nie mogła ostać się w obrocie prawnym, a samo postępowanie winno zostać zawieszone w oparciu o art. 86f ust. 6 u.i.o.ś. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji organ wyjaśnił, że w przypadku zbiegi wniosku inicjującego postępowanie nieważnościowe oraz postępowanie odwoławcze wybór trybu należy do strony, a skoro pismo Stowarzyszenia zatytułowano "odwołanie" i złożono je w trybie art. 129 § 1 k.p.a., to zasadnym było rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym. Organ wyjaśnił, że zarzuty dotyczące właściwości organu nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym wskazanym w art. 86g ust. 2 u.i.o.ś., nie ma nadto podstaw, by uwzględnić je z urzędu. T. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 7 z zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wstrzymanie wykonalności decyzji środowiskowej stanowi przeszkodę dla wydania decyzji koncesyjnej, podczas gdy przekonanie to organ powziął bez podjęcia stosownych czynności zmierzających do ustalenia, na jakiej podstawie zostało wstrzymanie wykonanie decyzji, a w szczególności czy wykazana została zasadność wstrzymania tego wykonania. Zarzucił ponadto naruszenie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie pisma Stowarzyszenia za odwołanie, bez wyjaśnienia tej kwestii w drodze wezwania Stowarzyszenia o określenie charakteru tego pisma. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej nie został przez stronę skarżącą należycie uzasadniony, a organ wstrzymał wykonanie decyzji jedynie na podstawie tego, że wniesiono skargę na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję środowiskową. W ocenie skarżącego organ naruszył nadto wskazane w skardze przepisy postępowania, kwalifikując pismo Stowarzyszenia jako odwołanie od decyzji koncesyjnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 in principio k.p.a.). Przytoczony przepis określa dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej: przesłankę stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przesłankę uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Stronie niezadowolonej z treści decyzji wydanej w powyższym, kasatoryjnym trybie służy sprzeciw wnoszony do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu (art. 64a w zw. z art. 64c § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji w oparciu o 138 § 2 k.p.a. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu odwoławczego została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty organu odwoławczego względem rozstrzygnięcia I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zakwestionowana decyzja kasacyjna wydana została w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]"o udokumentowanych zasobach geologicznych w kat. C1 w ilości 223,986 tys. Mg na pow. 1,5872 ha, położonego w miejscowości M. , gmina L., na terenie części działek nr [...] Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. W myśl zaś art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. wydanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, winno zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpoznawanej sprawie o koncesję na wydobywanie kopalin ze złóż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydał w dniu 26 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy Lubicz (decyzja nr ROŚ.6220.1.2022.PD). Decyzja ta została zakwestionowana w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, które decyzja z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr SKO-60-16/23, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Na decyzję SKO Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do tut. Sądu (sprawa o sygnaturze II SA/Bd 1208/23). Wraz ze skargą skarżące Stowarzyszenie wniosło do organu, w trybie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej. Postanowieniem z dnia 10 października 2023 r., nr SKO-0815-254/23, SKO wstrzymało wykonanie decyzji środowiskowej. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wywołuje ten skutek, że do czasu ustania stanu suspensywności, akt ten nie wywołuje skutków w obrocie prawnym. Wykonalność decyzji oznacza bowiem, po pierwsze, możliwość zrealizowania uprawnienia przyznanego stronie w tej decyzji lub, po drugie, powinność wykonania obowiązku nałożonego decyzją przez stosowne organy w drodze przymusu, jakim one dysponują (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. II SA/Wr 832/17 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem z przedmiotowej decyzji środowiskowej, do czasu uzyskania przez nią waloru wykonalności, brak jest możliwości wywodzenia jakichkolwiek skutków materialnoprawnych w obrocie prawnym, to nie może ona tym samym stanowić, w zastanych okolicznościach, podstawy do wydania decyzji koncesyjnej zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. Jak zresztą wynika z art. 86f ust. 6 u.i.o.ś. organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję (tutaj: decyzji koncesyjnej) zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; przepis art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że trafnie organ odwoławczy zidentyfikował uchybienie procesowe w postaci przedwczesności powzięcia decyzji o koncesji dla zamierzonej przez sprzeciwiającego się działalności. W obliczu jego istotnego charakteru wpływającego na całokształt postępowania z wniosku inwestora zasadnym było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej. Nie zasłużyły na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie. Po pierwsze wyjaśnić należy, że w ramach kontrolowanego postępowania organ, ani Sąd, nie badają poprawności (zasadności) wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej. Jest to fakt prawny obiektywnie istniejący w realiach procesowych sprawy, który organ musi uwzględniać z urzędu. Kwestionowanie zasadności wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej jest (było, albowiem Sąd z urzędu wie, iż skarga w sprawie II SA/Bd 1208/23 została uwzględniona) możliwe w drodze zgłoszenia wniosku do Sądu w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a., w ramach postępowania ze skargi na decyzję merytoryczną organu odwoławczego. Wywody sprzeciwiającego się są w tym zakresie, w ramach niniejszego postępowania, irrelewantne. Nie zasłużył na uwzględnienie również zarzut, jakoby organ odwoławczy bezpodstawnie uznał pismo Stowarzyszenia z dnia 12 listopada 2023 r. jako odwołanie od decyzji I instancji, a nie jako wniosek o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak prawidłowo wyjaśniło SKO, w przypadku złożenia w terminie odwołania od decyzji oraz wniosku o stwierdzenie jej nieważności, w sytuacji, gdy strona jasno i jednoznacznie nie opowie się co do trybu postępowania, pierwszeństwo ma postępowanie odwoławcze (vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. II OSK 161/15 – dostępny jw.). Taka też sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, albowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej został sformułowany alternatywnie, bez jednoznacznej deklaracji co do jego pierwszeństwa względem zarzutu właściwego odwołaniu. Prawidłowość kwalifikacji pisma jako odwołania potwierdza zresztą sam sposób jego zredagowania – zatytułowanie go "odwołaniem" oraz wyartykułowanie zarzutu co do nieważności decyzji dopiero w dalszej części, niejako w charakterze zarzutu subsydiarnego. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu prawidłowo uchyliło decyzję Starosty Toruńskiego i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na dostrzeżone uchybienia formalne zaistniałe w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 10 października 2023 r., nr 4/E/2023. Zastosowanie w tej sytuacji art. 138 § 2 k.p.a. było w tej sytuacji prawidłowe. Mając to wszystko na uwadze Sąd wniesiony sprzeciw oddalił jako niezasadny, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.