II SA/Bd 814/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] Nr [...] w tej samej części, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie w uchylonej części nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 814/09 Uzasadnienie Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B, po rozpoznaniu odwołania G. G., orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] utrzymał w mocy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz po dokonaniu analizy oceny materiału dowodowego utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, gdyż zostało wydane zgodnie z ustalonym stanem faktycznym oraz dokumentacją medyczną. Przytoczone w odwołaniu argumenty nie dają podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] G. G. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz zawarto wskazania w zakresie odpowiedniego zatrudnienia – warunki pracy chronionej, szkolenia, w tym specjalistycznego – szkolenie przywarsztatowe. Nie uznano, że zachodzi potrzeba orzeczenia o innych dodatkowych uprawnieniach, w tym nie uznano prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Zgodnie z zawartym w decyzji organu II instancji pouczeniem G. G. odwołała się od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W trakcie rozprawy w dniu [...] przewodniczący powiadomił wnioskodawcę, że sprawa w części dotyczącej prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju winna być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku WSA w Warszawie (VII SA/Wa 1050/07, Lex nr 395393). W dniu [...] sygn. [...] Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wydał postanowienie mocą którego, na podstawie art. 464 § 1 K.p.c., sprawę w części dotyczącej prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Postanowienie nie zawiera uzasadnienia ani pouczenia o możliwości jego zaskarżenia. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92 ze zm., zwana dalej ustawą) powołuje się zespoły orzekające o niepełnosprawności: 1/ powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako pierwsza instancja, 2/ wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako druga instancja (art. 6 ustawy). W orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności: 1) odpowiedniego zatrudnienia uwzględniającego psychofizyczne możliwości danej osoby; 2) szkolenia, w tym specjalistycznego; 3) zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej; 4) uczestnictwa w terapii zajęciowej; 5) konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby; 6) korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki; 7) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; 8) konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 9) spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, z późn. zm.3), przy czym w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności spełnienie tych przesłanek może zostać stwierdzone jedynie w przypadku ustalenia przyczyny niepełnosprawności oznaczonej symbolem 05-R (upośledzenie narządu ruchu) lub 10-N (choroba neurologiczna) (art. 6 ust. 3 ustawy). Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" oznacza, że wyliczenie to jest przykładowe. Przepisy innych ustaw mogą zawierać postanowienia, które będą wchodziły w skład orzeczenia powiatowego zespołu do spraw niepełnosprawności. Przykładem jest tutaj art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, który brzmi: Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że częścią orzeczenia powiatowego zespołu do spraw niepełnosprawności jest rozstrzyganie o uprawnieniach do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej. Potwierdza to § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz.1328) który wskazuje, co powinno zawierać orzeczenie o niepełnosprawności jak i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W obu tych orzeczeniach należy zawrzeć informację o wskazaniach, o których mowa w art. 6b ust. 3 ustawy, określone przez skład orzekający. W ocenie Sądu istotne znaczenie ma określenie, co wchodzi w skład "orzeczenia", albowiem odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje od orzeczenia wojewódzkiego zespołu. Analiza przepisów ustawy prowadzi jednak do wniosku, że orzeczenie o uprawnieniach m.in. do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej może być częścią orzeczenia o niepełnosprawności, ale może być także samodzielnym rozstrzygnięciem. W każdej jednak sytuacji orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (art. 3 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy, osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w art. 62, oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Orzeczenie o uprawnieniach do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej wchodzi zatem w skład orzeczenia. Art. 5a ust. 2 ustawy wskazuje, że w postępowaniu w sprawach, o których mowa w ust. 1, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje orzeczenie, w którym 1/ stopień niepełnosprawności określa się na podstawie przedłożonych orzeczeń, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 5 i 62; 2/ wskazania, których mowa w art. 6b ust. 3, ustala się stosownie do naruszonej sprawności organizmu i ograniczeń funkcjonalnych uzasadniających korzystanie z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Rozporządzenie wykonawcze (§ 2 pkt 3), w sytuacji osób posiadających prawo do ulg i uprawnień oraz posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy, nazywa to "orzeczeniami o wskazaniach do ulg i uprawnień". Od orzeczenia, o którym mowa w ust. 2 art. 5a ustawy, nie służy odwołanie (art. 5a ust. 4 ustawy). Odwołanie służy zatem od części orzeczeń powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W tych sytuacjach sprawa nie trafia do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 66 ustawy: "W sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy". Powiatowe i wojewódzkie komisje do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są organami administracji publicznej. Należy uznać, że w sytuacjach o jakich mowa w art. 5a ust. 2, 3 i 4 ustawy można rozważać właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast częścią orzeczenia jest np. uprawnienie do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej to należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy, od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie wydał. W postępowaniu odwoławczym przed wojewódzkim zespołem, w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed powiatowym zespołem (§ 17 rozporządzenia). Zgodnie z art. 476 § 3 K.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Jak to już wskazano wyżej, uprawnienie do dodatkowej powierzchni mieszkaniowej jest częścią orzeczenia o niepełnosprawności. Do właściwości sądów rejonowych należą sprawy o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 4778 § 2 pkt 4 K.p.c., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2006 r. sygn I UK 142/05, Lex nr 181549). Nadto istnieje konstytucyjne domniemanie właściwości sądów powszechnych. W takiej sytuacji nie ma żadnych racji uzasadniających "rozbicie" tej właściwości na właściwość sądów powszechnych i właściwość sądów administracyjnych. Zasadniczym kryterium właściwości sądów administracyjnych jest kryterium "sprawy sądowoadministracyjnej". Właściwość sądu administracyjnego może wynikać także z przepisu szczególnego. Przekazanie sprawy do sądu administracyjnego Sąd uznaje za nieuprawnione. Sąd Rejonowy, przekazując sprawę, powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1050/07. Orzeczenie sądu nie jest źródłem prawa. Wydanie postanowienia na mocy art. 464 § 1 K.p.c. kończy postępowanie w sprawie, a z akt nie wynika, aby strona była pouczona o możliwości wniesienia zażalenia. Każdy sąd przestrzega z urzędu swej właściwości, a niedopuszczalność drogi sądowej jest sankcjonowana nieważnością (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Z drugiej strony należy mieć na uwadze treść art. 58 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd nie może odrzucić skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Rozpoznając zatem sprawę merytorycznie należy uznać, że skarga jest zasadna. Zgodnie z cytowanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, przy orzekaniu o prawie do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju - bierze się pod uwagę rodzaj niepełnosprawności, w szczególności, czy osoba porusza się na wózku inwalidzkim, jest leżąca, ma znaczne ograniczenia w przyjmowaniu pokarmów i innych czynnościach fizjologicznych. (§ 5 ust. 1 pkt 4). Użycie określenia "w szczególności" oznacza, że ustawa przykładowo wskazuje na okoliczności, które należy brać pod uwagę. Rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów są w tym zakresie niewystarczające. Przykładowo, brak określenia z ilu pokoi składa się jej mieszkanie, ilości lokatorów i stanu ich zdrowia, szczegółowego określenia rodzaju schorzenia skarżącej w kontekście możliwości poruszania się. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że stan zdrowia skarżącej nie uzasadnia przyznania jej dodatkowego uprawnienia w postaci zamieszkania w oddzielnym pokoju. W świetle art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy stwierdzić, czy skarżąca jest osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku inwalidzkim albo też cechuje ją taki rodzaj niepełnosprawności, który wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O ile ta pierwsza okoliczność jest wymierna, to druga z nich wymaga omówienia bliższego, jako przesłanka uznaniowa. Uzasadnienie orzeczenia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego tak, aby uzasadnienie było przekonywujące dla strony. Nie odpowiada wymogom dobrej administracji lakoniczne i zdawkowe uzasadnienie. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.