II SA/Bd 819/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Wójt Gminy I. umorzył w części postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości L., gmina K. , oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], o pow. 1,7200 ha, zap. pod poz. rej. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w I. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], właściciel M. M. E. S. M., z gruntami oznaczonymi numerem działki [...] obręb L. , zap. pod poz. rej. [...] i w księdze wieczystej KW nr [...], właściciel G. M. i J. M. (skarżący). Organ z urzędu przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w I.. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł o następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] listopada 2017 r. na wniosek E. S. M. i M. M., wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe stanowiącej ich własność nieruchomości z gruntami oznaczonymi numerami działek: [...] i [...] obręb [...], zap. pod poz. rej. G[...] i w księdze wieczystej KW nr [...], właściciel Gmina K. , [...] obręb [...], zap. pod poz. rej. [...] i w księdze wieczystej KW nr [...], właściciel G. M. i J. M., [...] obręb [...], zap. pod poz. rej. [...] i w księdze wieczystej KW nr [...], właściciel Zarząd Dróg Powiatowych w I. . Do przeprowadzenia rozgraniczenia upoważniono uprawnionego geodetę T. D. - nr [...], z firmy [...] mgr inż. T. D., [...] W dniu [...] lutego 2018 r. T. D., jako uprawniony geodeta do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowej nieruchomości, wniósł do Wójta Gminy I. pismo, z którego wynika, że podczas czynności na gruncie został ujawniony spór graniczny między J. M. - właścicielem działki oz. nr [...] obręb [...] gmina K. , a M. M. właścicielem działki oz. nr [...] obręb [...] gmina K. . Jak wynika z pisma oraz opinii dołączonej do operatu granicznego w czasie prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem przedmiotowej nieruchomości nie doszło do ustalenia granicy działki oz. nr [...] z działką oz. nr [...] a tym samym nie doszło do podpisania aktu ugody pomiędzy właścicielami tych działek. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 – dalej "p.g.k.") jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Następnie, zgodnie z art. 34 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy właściwy organ, o którym mowa w ust. 1 umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W związku z tym należało orzec jak w sentencji. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. działając przez swojego pełnomocnika, skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżący powołał okoliczności faktyczne mające mieć znaczenie dla prawidłowego rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 29-33 oraz art. 34 ust. 1 p.g.k. organ wskazał, że z protokołu granicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika, iż nie doszło do zawarcia przez strony postępowania rozgraniczeniowego ugody co do tego rozgraniczenia, mimo nakłaniania stron do jej zawarcia. W związku z powyższym, jak stwierdził organ, zasadnym było umorzenie postępowania i przekazanie sprawy sądowi powszechnemu. W skardze na powyższą decyzję J. M. wniósł o uznanie jej za bezzasadną, zarzucając, że: - wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego złożony został przez sąsiadów skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a przyjmując go organ odwoławczy wykluczył drogę odwoławczą, - wniosek powyższy "zawierał żądanie co do urzędu dokonującego rozgraniczenia, na co nie zezwala prawo", - przed Wojewodą toczą się postępowania dotyczące orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. dotyczących przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Ocenie Sądu podlegała prawidłowość rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości L., gmina K. , oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], stanowiącej własność E. S. M. i M. M.. Wyżej wymienieni wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zainicjowali postępowanie o rozgraniczenie ich nieruchomości z nieruchomościami nr [...] obręb [...], stanowiącymi własność Gminy K. , nieruchomością nr [...] obręb [...], stanowiącej własność Zarządu Dróg Powiatowych w I. oraz nieruchomością nr [...] obręb [...], stanowiącej własność skarżącego. Decyzją I instancji wyznaczony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ właściwy – Wójt Gminy I., umorzył postępowanie w zakresie rozgraniczenia nieruchomości wnioskodawców z nieruchomością skarżącego, przekazując sprawę tego rozgraniczenia sądowi powszechnemu. Przepisy regulujące postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej zawarte są w rozdziale 6. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. – "p.g.k."). Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 p.g.k.). Powzięcie przez organ administracyjny władczego rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek: braku ugody pomiędzy zainteresowanymi właścicielami nieruchomości oraz okoliczności ustalenia przez organ przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Podstawowe znaczenie dowodowe w procesie ustalenia przez organ przebiegu granic mają czynności upoważnionego geodety, które wraz ze sporządzonymi przez niego dokumentami podlegają przed wydaniem decyzji ocenie organu prowadzącego postępowanie (art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 32 p.g.k.). Przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ włącza również do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację techniczną (art. 33 ust. 2 pkt 2 p.g.k.). W sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, tj. w razie niespełnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji w tym zakresie opisanych w art. 33 ust. 1 p.g.k. (brak ugody między właścicielami i brak możliwości ustalenia przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron), zaś między stronami istnieje nieusuwalny spór co do przebiegu tych granic organ zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu. O powyższym stanowią przepisy art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 p.g.k., z których wynika, że w razie sporu co do przebiegu linii granicznych skutkującego brakiem możliwości zawarcia ugody lub w razie braku podstaw do wydania decyzji z art. 33 ust. 1 p.g.k. (decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości) upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, sporządza na tę okoliczność odpowiednią dokumentację i przekazuje ją właściwemu organowi (art. 34 ust. 1 p.g.k.), zaś organ ten umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.k.). Umorzenie i przekazanie sprawy sądowi następuje w drodze decyzji administracyjnej i decyzja ta ma charakter związany – w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 34 ust. 1 p.g.k. organ zobligowany umorzyć postępowanie administracyjne i przekazać z urzędu sprawę sądowi. Nie rozstrzyga ona także sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 34 ust. 1 p.g.k., w związku za czym umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi było prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że działający w postępowaniu uprawniony geodeta nie zdołał nakłonić zainteresowanych właścicieli (skarżącego i wnioskodawców) do zawarcia ugody (art. 34 ust. 1 w zw. z 31 ust. 4 p.g.k.) i nie złożyli oni zgodnych oświadczeń o przebiegu linii granicznej (art. 33 ust. 1 p.g.k.). Powyższe jasno wynika z całokształtu akt administracyjnych sprawy, w tym przede wszystkim ze sporządzonego przez uprawnionego geodetę protokołu granicznego z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym strony obecne podczas czynności ustalenia przebiegu granic: skarżący i wnioskodawca M. M., nie porozumiały się w kwestii przebiegu granic nieruchomości (pkt 9.2 protokołu) i w konsekwencji nie zawarły ugody w tym przedmiocie (pkt 11.5 protokołu). Ponadto słusznie organy obu instancji uznały, że zebrany materiał dowody nie pozwolił na powzięcie decyzji rozgraniczeniowej z art. 33 ust. 1 p.g.k. Jak wynika z przedstawionej przez uprawnionego geodetę opinii geodezyjnej dotyczącej przedmiotowego rozgraniczenia (k. 36 akt adm.) granicę pomiędzy nieruchomościami nr [...] rzeczoznawca zaproponował w sposób wariantowy, uzależniony od stanowisk stron wyrażonych podczas dokonywania czynności ustalenia przebiegu granic. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] określony został jako alternatywnie biegnący wzdłuż punktów granicznych 6-8 i 8-9 (według wskazania inicjatora postępowania) oraz wzdłuż punktów 1-2, 2-3, 3-4, 4-5 (według skarżącego), przy czym określenie granicy zgodnie z żądaniem skarżącego faktycznie prowadziłoby do objęcia przezeń granicami nieruchomości nr [...]. Ponadto, jak wynika z powyższego opracowania, określenie zasięgu prawa własności między nieruchomościami nr [...] uprawniony geodeta uznał za możliwe w oparciu o wykorzystaną mapę ewidencyjną, jednak w sposób przybliżony i, jak wcześniej wskazano, zasadniczo niezgodny ze stanowiskiem i postulatami skarżącego. Skompletowany w toku postępowania materiał dowodowy nie mógł zatem stanowić wyczerpującej podstawy do władczego rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia spornych nieruchomości. Powyższe potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 233/09 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia. Wobec powyższego zgodzić się należało ze stanowiskiem organów, że w sytuacji, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dawały podstaw do ustalenia przebiegu granicy (bo dokumenty nie pozwalały na jednoznacznie wyznaczenie punktów granicznych) i nie można było tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenia stron, to organy nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia, jak tylko umorzyć postępowanie administracyjne i przekazać sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. W odniesieniu do stanowiska skarżącego zawartego w skardze to stwierdzić po pierwsze należy, że nie ma on racji podnosząc, jakoby postępowanie w sprawie z wniosku współwłaścicieli nieruchomości nr [...] prowadzone było w pierwszej instancji przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Wniosek inicjatorów postępowanie w sprawie rozgraniczenia spornych nieruchomości został w pierwszej instancji rozpoznany Burmistrza I., który to organ stał się właściwy w sprawie na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; tryb odwoławczy został nadto w niniejszej sprawie zrealizowany zgodnie z art. 15 k.p.a., co zresztą warunkowało niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne w myśl art. 52 §1 i §2 p.p.s.a. Ponadto uwagi, jakie zawarto we wniosku odnośnie organu rozpatrującego sprawę oraz wyboru geodety nie wiązały organu i obie te kwestie rozstrzygnął on w granicach przysługujących mu kompetencji. Podniesiona przez skarżącego okoliczność wszczęcia postępowania w sprawie powołanych w skardze aktów administracyjnych nie mogła mieć wpływu na prawidłowość powziętych w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięć, albowiem jak wcześniej wskazano, organ zobligowany był – w sytuacji wyczerpania przesłanek z art. 34 ust. 1 p.g.k. - do wydania decyzji zgodnie z art. 34 ust. 2 p.g.k. Kwestie własnościowe spornych nieruchomości wpływające na problem ich rozgraniczenia stanowić będą przedmiot rozważań sądu powszechnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.