II SA/Bd 82/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. G. sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego cofnięcia rejestracji automatów do gier o niskich wygranych oddala skargę. W toku postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatów o niskich wygranych Dyrektor Izby Celnej w T., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki M. G. sp. z o.o. (zwanej dalej "Spółką") o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Spółki do Ministra Finansów o rozstrzygnięcie, w drodze decyzji, czy gra urządzana przez Spółkę na wskazanych przez nią automatach jest grą na automatach o niskich wygranych w rozumieniu ustawy o grach i zakładach wzajemnych i ustawy o grach hazardowych – postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Toruniu cofnął Spółce rejestrację automatów do gier o niskich wygranych Hot Spot, Hot Spot Platin oraz Daytona Classic. W wyniku bowiem kontroli przeprowadzonej w punkcie gier P. K. V. P. B. przy ul. [...] w G. – D. stwierdzono, iż ww. automaty umożliwiały grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Wraz z odwołaniem od tej decyzji Spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony do Ministra Finansów o rozstrzygnięcie na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.z.w.") w związku z art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; zwanej w skrócie "u.g.h."), w drodze decyzji, czy gra na automatach o niskich wygranych, wymienionych w decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...], jest grą na automatach o niskich wygranych w rozumieniu przepisów u.g.z.w. (w stanie prawnym do dnia 31 grudnia 2009 r.) i przepisów u.g.h. (w stanie prawnym po 1 stycznia 2010 r.). Organu I instancji, po przeanalizowaniu treści art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, uznał, że podana przez stronę we wniosku o zawieszenie postępowania okoliczność tj. rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem Spółki do Ministra Finansów, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w toczącej się sprawie, a tym samym brak jest podstaw do jej zawieszenia. W zażaleniu Spółka zwróciła uwagę, że automaty objęte kontrolą posiadają wydane przez uprawnione podmioty opinie techniczne oraz dokonane na ich podstawie poświadczenia rejestracji (GL) potwierdzające prawidłowość oraz legalność ich funkcjonowania; są także zabezpieczone przed ingerencją z zewnątrz, a ponadto żadna taka ingerencja nie wystąpiła. Przez wiele lat kontrolowane automaty były eksploatowane, prawidłowość ich funkcjonowania nie była kwestionowana przez organy sprawujące nadzór. Nie nastąpiły też żadne istotne zmiany, czy to faktyczne, czy to prawne, które spowodowałaby, że należy uznać, iż kontrolowane automaty funkcjonują nieprawidłowo lub nielegalnie. W tej sytuacji istnieje problem prawny, sprowadzający się do oceny, czy dotychczasowe stanowisko organów i oparte na nim akty administracyjne w świetle których kontrolowane automaty funkcjonują legalnie i prawidłowo – jest zasadne. Wniosek do Ministra Finansów zmierza do uzyskania miarodajnej oceny tego, czy kontrolowane automaty do gier funkcjonują legalnie i prawidłowo. Wniosek ten jest związany z przedmiotem postępowania, gdyż wydana przez Ministra Finansów interpretacja będzie wiążąca dla organu orzekającego. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w T. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]. Po przytoczeniu poglądów orzecznictwa i doktryny w przedmiocie "zagadnienia wstępnego" organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, gdyż za zagadnienie wstępne nie może być uznana kwestia oceny dokonanej przez Ministra Finansów, czy Naczelnik Urzędu Celnego dokonał w sposób prawidłowy eksperymentu gry opisanego w protokole z kontroli z dnia [...]. Organ podkreślił, że z momentem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych tj. z dniem 1 stycznia 2010 r. została zmieniona definicja gier na automatach o niskich wygranych, którą obecnie formułuje art. 129 ust. 3 u.g.h. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323; z późn. zm.) funkcjonariusze celni wykonujący kontrole posiadają uprawnienia do przeprowadzenia w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry, czynności weryfikujących zgodność funkcjonowania danego urządzenia z przepisami prawa. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości w działaniu automatu opisane w protokole kontroli stanowią przesłankę do wszczęcia postępowania o cofnięcie poświadczenia rejestracji. Organ dysponował zatem wszelkimi materiałami, które pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wydanie rozstrzygnięcia przez Ministra Finansów nie było niezbędne do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, tym samym nie stanowiło "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 201 Ordynacji podatkowej. W skardze do sądu administracyjnego Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 201 § 1 pkt 2) Ordynacji podatkowej w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 129 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. u.g.h. w zw. z art. 2 ust. 2b i ust. 3 u.g.z.w. – poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie wskutek błędnego uznania, że nie występuje w niej zagadnienie wstępne polegające na konieczności rozstrzygnięcia przez Ministra Finansów czy weryfikowane w ramach postępowania automaty są automatami do gier w rozumieniu właściwych przepisów, w sytuacji gdy będąca przedmiotem postępowania kwestia oceny stawek funkcjonujących na automatach jest jednocześnie kwestią oceny czy dane urządzenie spełnia wymogi definicji automatu do gier, natomiast właściwe przepisy przewidują, że jedynym organem uprawnionym do rozstrzygnięcia czy dane urządzenie spełnia wymogi definicji automatów do gier jest tylko i wyłącznie Minister Finansów, 2) art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 129 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 6 u.g.h. w zw. z art. 2 ust. 2b i ust. 3 u.g.z.w. poprzez uznanie, że przepis art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej upoważnia organy do samodzielnego rozstrzygania, czy określony automat spełnia wymogi o których mowa w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych w sytuacji, gdy zabieg taki jest równoznaczny z ustaleniem, że określony automat nie jest automatem do gier o niskich wygranych, tj. jest równoznaczny z rozstrzygnięciem w zakresie art. 2 ust. 6 u.g.h. ewentualnie art. 2 ust. 2b i ust. 3 u.g.z.w., które to rozstrzygnięcie leży w wyłącznej kompetencji Ministra Finansów, 3) art. 124 w zw. z art. 217 § 2 w zw. z art. 219 w zw. z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyjaśnienie i nieuzasadnienie przyczyn prawnych z powodu których organ uznał, że nie jest konieczne przed wydaniem decyzji zajęcie uprzednio stanowiska przez Ministra Finansów w sprawie, wynikające z nieopisania przebiegu przeprowadzonego przez organ procesu subsumcji oraz związku pomiędzy rezultatem tego procesu a rozstrzygnięciem i będące konsekwencją ograniczenia się przez organ wyłącznie do przytoczenia treści przepisów prawnych oraz fragmentów stosownych komentarzy, w konsekwencji czego stanowisko organu jest nieuzasadnione i nieweryfikowalne wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że z treści protokołu kontroli w ocenie organu wynikają wyłącznie wątpliwości co do tego, czy badane automaty działają w oparciu o stawki, o których mowa w art. 129 ust. 3 u.g.h. tj. czy badane automaty są automatami do gier w rozumieniu właściwych przepisów. Zdaniem Spółki w kontekście definicji automatów do gier z art. 129 ust. 3 u.g.h. należy wskazać, że – objęte kontrolą posiadają wydane przez uprawnione podmioty opinie techniczne oraz dokonane na ich podstawie poświadczenia rejestracji (GL) potwierdzające prawidłowość oraz legalność ich funkcjonowania – a akty te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, – automaty są zabezpieczone przed ingerencją z zewnątrz – a żadna ingerencja w sposób ich funkcjonowania nie nastąpiła, – prawidłowość funkcjonowania automatów oraz stosowanych stawek w okresie ich wieloletniego eksploatowania nie były kwestionowane przez organy nadzoru, – nie zaistniały żadne zmiany faktyczne lub prawne skutkujące uznaniem, że kontrolowane automaty funkcjonują nieprawidłowo lub nielegalnie. W opinii skarżącej Spółki, z uwagi na konstrukcję art. 129 ust. 3 u.g.h. wątpliwości co do interpretacji stawek na konkretnym automacie należy jednocześnie uznać za wątpliwości co do tego, czy dane urządzenie jest automatem do gier o niskich wygranych. Prawny mechanizm rozstrzygnięcia wątpliwości tego rodzaju został przewidziany w art. 2 ust. 3 u.g.z.w. oraz w art. 2 ust. 6 u.g.h., zgodnie z którymi decyzję w tej kwestii powinien podjąć minister właściwy do spraw finansów publicznych. Tym samym w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu (Ministra Finansów) i wymaga "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. rozstrzygnięcie Ministra musi poprzedzać rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie w niej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W szczególności organ podkreślił, że ocena czy automaty funkcjonujące jako automaty do gier o niskich wygranych spełniają wymogi określone w art. 129 ust. 3 ustawy - jest okolicznością faktyczną, której ustalenie, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Wyjaśnienie okoliczności faktycznych nie może być zagadnieniem wstępnym. Ponadto od rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" powinno zależeć rozpatrzenie sprawy "w ogóle", nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Organ podkreślił także, skoro przepisy prawa określają warunki uznania automatu za automat do gier o niskich wygranych, to strona ma obowiązek dostosowania się do tych wymagań. Nie zwalnia jej z tego obowiązku posiadanie wydanych z wcześniejszą datą poświadczeń rejestracji i badań technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W kontrolowanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż zarówno złożenie przez skarżącą Spółkę wniosku (datowanego na 16 czerwca 2010 r.) do Ministra Finansów o rozstrzygnięcie w drodze decyzji, czy urządzana przez Spółkę gier na automatach do gier o niskich wygranych Hot Spot, Hot Spot Platin (o numerach fabrycznych wymienionych w decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]), jest grą na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b u.g.z.w. (w stanie prawnym do dnia 31 grudnia 2009 r.) oraz w rozumieniu art. 129 ust. 3 u.g.h. (w stanie prawnym po 1 stycznia 2010 r.), jak też podjęcie przez Dyrektora Izby Celnej w T. postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania – miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010 r. Należy też podkreślić, że wbrew wywodom skargi, wniosek Spółki do Ministra Finansów nie dotyczył rozstrzygnięcia czy wskazane przez nią automaty są automatami do gier o niskich wygranych, ale czy gra, urządzana na tych automatach jest grą na automatach o niskich wygranych. Nie był to zatem wniosek o rozstrzygnięcie, czy sposób działania konkretnych automatów odpowiada cechom "gry na automatach o niskich wygranych", ale wiosek o rozstrzygnięcie, czy cechy gry, do której rozgrywania zostały przystosowane konkretne automaty, pozwalają uznać tą grę za "grę na automatach o niskich wygranych". Rozróżnienie to jest o tyle istotne, iż czym innym jest orzekanie o strukturze gry (w kontekście spełniała przez nią cech ustawowych), a czym innym jest orzekanie o prawidłowości wykonania (zaprogramowania) automatu w taki sposób, by jego działanie gwarantowało prowadzenie gry o cechach wymaganych przez ustawodawcę. Pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych potwierdzeniem prawidłowego zaimplementowania gry na automacie do gier o niskich wygranych była rejestracja (potwierdzona "poświadczeniem rejestracji"), której dokonywał właściwy organ stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 października 2009 r. w sprawie wyznaczenia naczelników urzędów celnych właściwych do dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz określenia obszarów ich właściwości miejscowej (Dz. U. Nr 180, poz. 1397), na podstawie wydanej przez jednostkę badającą opinii technicznej zawierającej pozytywny wynik badania automatu lub urządzenia do gier poprzedzającego ich rejestrację. O tym, czy dana gra posiada cechy pozwalające ją zakwalifikować jako "grę na automatach o niskich wygranych" rozstrzygał zaś minister właściwy do spraw finansów publicznych w oparciu o art. 2 ust. 3 u.g.z.w. Po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych, stosownie do art. 143 u.g.h. przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, pozostawały w mocy przepisy ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Jednakże wbrew stanowisku Spółki – w obecnej ustawie brak jest odpowiednika art. 2 ust. 3 u.g.z.w. odnośnie możliwości orzekania przez Ministra Finansów w przedmiocie gier na automatach o niskich wygranych. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 6 u.g.h. minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga jedynie, w drodze decyzji, czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w ust. 1 - 5 są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy. Brak przy tym w przepisach przejściowych i dostosowujących (rozdział 12 u.g.h.) przepisu pozwalającego ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych na stosowanie art. 2 ust. 3 u.g.z.w. w celu rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczącej gry na automatach o niskich wygranych. W tej sytuacji minister został pozbawiony dotychczas istniejącej, na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych – możliwości wydania decyzji merytorycznej w kwestii ustalenia czy konkretna gra jest grą na automatach o niskich wygranych (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2539/10). Tym samym niezależnie od uznania wypowiedzi w przedmiocie czy "gra funkcjonująca na danym automacie ma cechy gry na automatach o niskich wygranych" za "zagadnienie wstępne" – nie jest możliwe zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, gdyż brak jest "innego organu" właściwego do rozstrzygania tej kwestii. Pomimo zatem niewłaściwego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.