II SA/Bd 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania M. w B. sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Skarżąca lub Spółka) od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza C. Zastępcę Naczelnika Wydziału Gospodarki Miejskiej Urzędu Miasta C. znak [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie odmowy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości - umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. wydaną w oparciu przepisy art. 7 ust. 1 pkt. 2, ust. 6 i art. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej powoływana jako ucpg) zezwolił W. sp. z o.o. Spółka Komandytowa w Z. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta C. W sentencji decyzji w pkt 7 wskazano, że nieczystości ciekłe należy transportować do stacji zlewnej zlokalizowanej na terenie oczyszczalni ścieków F. zlokalizowanej w B. przy ul. T. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca. W odwołaniu zakwestionowano jej pkt 7 z uwagi na to, że Spółka została obciążona obowiązkiem, który narusza jej interesy, a ponadto uniemożliwiono jej wzięcie udziału w postępowaniu. Biorąc pod uwagę fakt, że adresatem decyzji jest spółka W., a odwołanie zostało wniesione przez M. w B. sp. z o.o., koniecznym było ustalenie jej legitymacji do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast w myśl art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania jest strona postępowania w danej sprawie administracyjnej, a więc podmiot, który charakteryzuje interes prawny, o którym rozstrzyga organ w wyniku przeprowadzonego postępowania. Interes prawny - jego istnienie, powinno być oceniane na podstawie przepisów prawa materialnego, co w przedmiotowej sprawie oznacza możliwość ubiegania się o udzielenie informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcą, a więc stroną postępowania (jej adresatem) była Spółka W., której udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta C. W pkt 7 zezwolenia wskazano jako miejsce transportu nieczystości ciekłych stację zlewną zlokalizowaną na terenie oczyszczalni ścieków "F." w B., której Właścicielem jest Skarżąca. Nie oznacza to jednak, że posiada ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na transport ścieków do tej stacji. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca [...] .04.2013 r. zawarła ze spółką W. umowę, której przedmiotem jest ustalenie warunków przyjmowania i oczyszczania nieczystości ciekłych dowożonych przez dostawcę (spółkę W.) do stacji zlewnej oraz zasady kontroli i rozliczeń należności pomiędzy stronami umowy. Umowa zawarta została na okres 10 lat (do 10.04.2023 r.). Zatem stronę postępowania o udzielenie zezwolenia z odbiorcą łączy stosunek obligacyjny, co nie oznacza, że druga strona umowy staje się stroną w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem Skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Burmistrza C. (decyzję otrzymała do wiadomości), nie przysługuje jej prawo wniesienia odwołania. Uprawnienia tego nie może wywodzić z faktu wskazania w decyzji miejsca, do którego odbywa się transport nieczystości, bowiem zostało ono określone w umowie zawartej pomiędzy Skarżącą a spółką, której udzielono zezwolenia - stosunki między spółkami reguluje umowa, a nie określa zakwestionowana decyzja. Skargę na powyższą decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne uznanie przez SKO, że Skarżąca nie jest stroną postępowania, co skutkowało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze; 2. art. 127 § 1 kpa poprzez uznanie, że Skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania, bowiem nie jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej; 3. art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i odmowę uznania Skarżącej za stronę postępowania. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że jej interes prawny wywodzić należy w szczególności z przepisów ucpg, a konkretnie z jej art. 9 w zw. z art. 8 ust. 2a. Przedsiębiorca, by prowadzić działalność w przedmiocie opróżniania zbiorników bezodpływowych, transportu tych nieczystości i zrzutu ich w stacji zlewnej, musi dysponować zezwoleniem wydanym w oparciu o art. 9 ucpg. Zezwolenie wskazuje konkretną stację zlewną, do której dowożone będą nieczystości ciekłe. Wydanie zezwolenia związane jest zatem w sposób istotny z ciążącym na stacji zlewnej wymogiem przyjmowania nieczystości od konkretnego przedsiębiorcy, dlatego też przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie musi udokumentować gotowość odbioru nieczystości przez stację zlewną, która wskazana zostanie w zezwoleniu (art. 8 ust. 2a ucpg). Spółka podkreśliła, że stacja zlewna ma ograniczone moce przerobowe, zatem nie może odbierać nieczystości od nieograniczonej liczby przedsiębiorców (w szczególności przedsiębiorców, którzy dowożą nieczystości ciekłe z nieruchomości położonych poza terytorium Miasta B.). Zobowiązywanie prowadzącego stację zlewną do odbierania nieczystości ciekłych od przedsiębiorcy, co do którego stacja zlewna nie pozostaje w gotowości odbierania nieczystości ciekłych, doprowadzić może do utrudnień w działalności stacji zlewnej, braku dostatecznej kontroli nad jakością przekazywanych ścieków, co w konsekwencji może spowodować niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Nietrafny jest w tym kontekście argument SKO, jakoby Skarżąca nie była stroną postępowania, bowiem prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji, ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, jeśli osoba ta wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Wskazanie interesu prawnego co do zasady musi mieć potwierdzenie w przepisach prawa materialnego oraz okolicznościach faktycznych. Innymi słowy, interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Wydanie zezwolenia w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego, tj. art. 9 w zw. z art. 8 ust. 2a ucpg, niewątpliwie wpływa na sytuację prawną Skarżącej, m.in. w ten sposób, że uprawnienie nabywane przez spółkę W. mocą przedmiotowego zezwolenia jest skorelowane w sposób istotny z ciążącym na stacji zlewnej wymogiem przyjmowania nieczystości od tego przedsiębiorcy. Z kolei odbiór nieczystości ciekłych wiąże się z koniecznością spełnienia przez Skarżącą szeregu obowiązków prawnych, m.in. wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych, jak i wynikających z Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych. Właściciel stacji zlewnej ma więc bezdyskusyjnie interes prawny w postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem decyzji zezwalającej przedsiębiorcy na dowożenie nieczystości ciekłych do prowadzonej przez niego stacji zlewnej, bowiem powiązany jest z wymogiem odbioru tych nieczystości w stacji zlewnej, w stosunku do której zadeklarowano "gotowość" do świadczenia tej usługi. Interes prawny ujawnia się w szczególności w sytuacji, w której nienależycie zweryfikowano gotowość stacji zlewnej do odbioru tych nieczystości. W związku z powyższym, w oparciu o wykazany wyżej wpływ wydanego zezwolenia na obowiązki obciążające Spółkę, uznać należy, że posiada ona interes prawny oraz przymiot strony postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W analizowanej sprawie sporne było to, czy Skarżąca spółka posiadała status strony w rozumieniu art. 28 kpa, z czym wiąże się ocena tego, czy przysługiwało jej prawo do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Burmistrza C. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 2, ust. 6 i art. 9 ucpg. Zgodnie cyt. art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Redakcja tego przepisu upoważnia do wniosku, że wyodrębnia legitymację proceduralną czynną (stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) i legitymację proceduralną bierną (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie). Cyt. przepis nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia (art. 61 § 1 kpa). W szczególności nie jest trafny pogląd, że sformułowanie "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie" odnosi się tylko do postępowania wszczynanego z urzędu. Wprawdzie jest oczywiste, że sformułowanie "kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" odnosi się wyłącznie do strony, która żąda wszczęcia postępowania, jednak stronami postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony mogą być, poza stroną, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, inne podmioty, których "interesu prawnego lub obowiązku dotyczy" to postępowanie. W tym sensie zarówno postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28, interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego. Przykładowo, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała NSA z 25.09.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154; wyrok NSA z 3.12.2008 r., II OSK 1505/07; po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - art. 69 ust. 1 nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.- jej poprzedni właściciel jest stroną postępowania administracyjnego we wszystkich sprawach dotyczących tej nieruchomości - wyrok NSA z 6.05.1994 r., SA/Kr 1740/93, Wokanda 1994, nr 11, s. 32; wyrok SN z 12.08.2009 r., IV CSK 187/09, LEX nr 529690; właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność gospodarcza wymagająca zezwolenia - jeżeli zarzuca, że działalność ta zagraża jego dobru osobistemu lub majątkowemu - ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia oraz jest osobą uprawnioną z nieobowiązującego art. 197 pkt 1 do wniesienia skargi do NSA zarówno na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności danego zezwolenia, jak i na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności - niepublikowany wyrok NSA z 8.09.1989 r., II SA 437/89; osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości - art. 76 nieobowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm. - uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 11.10.1999 r., OPS 11/99, Prok. i Pr. 2000, nr 2, s. 38). Z wyżej przytoczonego orzecznictwa sądowego wynika, że nawet w razie wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić je o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Powyższe uwagi o charakterze ogólnym, przeniesione na tło rozpatrywanej sprawy, prowadzą do wniosku, że wprawdzie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek spółki W., a wydane rozstrzygnięcie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wnioskodawcy, to jednak nieprzyznanie Skarżącej spółce legitymacji strony, nie było prawidłowe. Decyzja organu pierwszej instancji wpływa bowiem pośrednio na prawa i obowiązki odwołującej się spółki, dotyczy jej praw i obowiązków, kształtuje jej sytuację prawną w danej sprawie. Zgodnie z art. 9 ust. 1aa ucpg, zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne. Z przepisu tego wynika, że na podmiot zarządzający zlewnią (w niniejszej sprawie jest nim Skarżąca) został nałożony obowiązek przyjęcia nieczystości ciekłych, co przesądza o konieczności jego udziału w postępowaniu sądowym w charakterze strony. Wydanie zezwolenia związane jest w sposób istotny z ciążącym na stacji zlewnej wymogiem przyjmowania nieczystości od konkretnego przedsiębiorcy Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193)