II SA/Bd 826/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej Miasta - Zakładu Aktywności Zawodowej oddala skargę II SA/Bd 826/06 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] 2006r. Nr [...] Rada Miasta B. na podstawie art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późno zm.) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późno zm.), zmieniła uchwałę w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej Miasta B. - Zakładu Aktywności Zawodowej. Zgodnie zapisem zawartym w § 3 akt wchodził w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Wojewoda [...], który powołując się na przepis art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., Nr 142, poz.1591 z późno zm.), zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta B. z [...] 2006r. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej Miasta - Zakładu Aktywności Zawodowej. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru podniósł, że § 4 zmienianej uchwały z dnia [...] 2005r. Nr [...] w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta - Zakładu Aktywności Zawodowej, określał jej termin wejścia w życie - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i zgodnie z tym zapisem została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2005r. Nr [...], poz. [...]. W świetle powyższego zdaniem Wojewody [...] zapis § 3 uchwały w sposób istotny narusza przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. zakwestionowała stanowisko organu nadzoru wskazując, że określenie czy dany akt posiada walor powszechnie obowiązującego winno uwzględniać jego cechy materialne i formalne. Z samego bowiem faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, iż jest ona aktem prawa miejscowego ponieważ uchwały jednostek samorządu terytorialnego często mają charakter mieszany i zawierają przepisy powszechnie obowiązujące, jak i normy wewnętrzne. Zdaniem organu niezbędne jest w takich przypadkach ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania wynikających z przedmiotowej uchwały oraz na jakiej podstawie została podjęta, a więc wskazanie kompetencji prawodawczej, w oparciu o którą podjęto uchwałę. Rada Miasta B. argumentowała, iż zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek aktu prawa powszechnie obowiązującego ponieważ nie zawiera norm powszechnie obowiązujących wobec czego stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, zawierający wytyczne dla organu wykonawczego Miasta B. i dotyczy jedynie wyposażenia jednostki organizacyjnej w wymienione w tej uchwale składniki majątkowe. Organ wskazał także, iż samodzielną podstawę prawną dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie wyposażania jednostek organizacyjnych stanowi przepis art. 18 ust. 2 lit h ustawy o samorządzie gminnym, który nie upoważnia rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Oznacza to, iż nieuzasadnione jest twierdzenie organu nadzoru, że uchwała taka podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo organ stwierdził, że nawet wadliwe powołanie podstawy prawnej w uchwale rady gminy, nie przesądza o wadliwości uchwały. Skoro podstawa prawna do podjęcia uchwały znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, to wadliwe powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie może przesądzać, iż jest to akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd nie podziela poglądu zawartego w skardze, jakoby zaskarżona uchwała naruszała art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Wojewody treść kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późno zm.). Przywołany przepis zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wśród których mieszczą się m.in. akty prawa miejscowego. Jednakże kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego aktu prawnego z wymienionych w przywołanym przepisie. Pomimo braku definicji legalnej aktu prawa miejscowego, doktryna i orzecznictwo wypracowały pogląd podzielany przez sąd w niniejszym składzie, że "kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. (wyrok NSA z dnia 05.04.2002r., sygn. I SA 2160101 opubl. Lex nr 81756). Przedmiotowa uchwała ma charakter konkretno-indywidualny, dotyczy jednej jednostki organizacyjnej, nie zawiera w swej treści regulacji o charakterze normatywnym i nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Słuszne jest stanowisko Rady Miasta B., że uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późno zm.). Przepis ten do wyłącznej właściwości rady gminy przekazuje podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zważywszy na przedmiot unormowania, za niewłaściwie uznać należy powołanie się w uchwale na art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawę wydania tego aktu. Powołanie w uchwale niewłaściwego przepisu nie podważa ani kompetencji rady gminy do wydania tego rodzaju aktu, gdyż wynikają one wprost z art. 18 ust. 2 ustawy, ani nie zmienia charakteru prawnego uchwały jako aktu, który nie jest prawem miejscowym, a zatem nie podlega procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Samo tylko wadliwe określenie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego nie skutkuje jego wadliwością, jeśli w chwili jego stanowienia istniała podstawa prawna, a nie została jedynie prawidłowo powołana. Reasumując należy uznać, że uchwała o wyposażaniu jednostki organizacyjnej w majątek nie jest aktem prawa miejscowego podlegającego procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) i powinna wejść w życie z dniem podjęcia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).