II SA/Bd 832/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. i R. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia oddalić wniosek. E. i R. B., reprezentowani przez radcę prawnego J. P., złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r. ([...]), którą po rozpatrzeniu odwołania P. M., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2015r. ([...]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy na terenie działki nr 225 w miejscowości [...]. Zarzucono podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, w tym w szczególności obrazę przepisów art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędne zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik skarżących powołując się na treść art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że organ I instancji prawdopodobnie podjął dalsze postępowanie w celu wydania kolejnej (trzeciej) decyzji w tej samej sprawie, po powtórnym uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.. Oznacza to, że organ II instancji nie zastosował z urzędu instytucji przewidzianej art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i nie wstrzymał wykonania decyzji pomimo jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wywiedziono, że jeżeli dojdzie do wydania kolejnej decyzji, przez organ I instancji, w przedmiotowej sprawie, która pozwoli na zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uzna skargę za zasadną i uchyli decyzję organu II instancji to zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wnioskodawca może zmienić sposób wykorzystywania przez siebie nieruchomości, zainwestować swoje środki finansowe w celu zaadaptowania garaży na potrzeby warsztatu samochodowego, a następnie będzie musiał dokonać kolejnych nakładów w celu likwidacji tego zakładu, po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w przypadku uchylenia decyzji II instancji). Natomiast moi mandanci będą w tym czasie doznawali niepowetowanej szkody w postaci immisji: hałasu, spalin oraz światła ze strony warsztatu samochodowego. Rodzi to późniejsze ewentualne roszczenia odszkodowawcze, wobec organu II instancji, zarówno ze strony moich mandantów jak i wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Nadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. II OZ 665/09, dostępny CBOSA). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nst.) Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Podobny charakter posiada decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. W związku z powyższym nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja taka nie nadaje się do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna Kolegium, której przedmiotem była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, zatem w tym znaczeniu taka decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie kreuje stanu prawnego w postaci trudnych do odwrócenia skutków, bądź też nie zaistniało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Tym bardziej skutku uzasadniającego zastosowanie wnioskowanej instytucji procesowej nie może wywołać decyzja kasacyjna, bowiem skutki prawne, o których mowa w tym przepisie mogą wystąpić - co do zasady - dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do istotny. W tym zakresie Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 5 października 2004 r. sygn. OZ 485/04 (dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga również, że skarżący nie uwiarygodnili zgłoszonego żądania, nie wykazała iżby wykonanie skarżonej decyzji mogło dla niej wywołać trudne do odwrócenia skutki, nie określiła również w jakikolwiek sposób wysokości ewentualnej swej szkody, a tym bardziej znacznego jej rozmiaru. Zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy narusza prawo. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.