II SA/Bd 832/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w {...} na rzecz E. B. i R. B. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt [...], decyzją z dnia [...]2015r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku P. M., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy na terenie działki [...] w miejscowości [...], ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...]2014r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak w wyniku odwołania E. i R. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]2014 r. ([...]), uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że nakreślił obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie z 2003 r."), w obejmujący obszar odpowiadający trzykrotności szerokości frontu działki w każdą stronę od wszystkich granic działki wnioskodawcy. Organ przyjął, że gdy obszar analizowany obejmuje jedynie część zabudowanej działki, w analizie należy uwzględnić cały jej obszar i wszystkie znajdujące się na niej zabudowania, również te, które są usytuowane poza granicą obszaru analizowanego. Analiza przeprowadzona na tak ustalonym obszarze wykazała, iż występuje w nim wyłącznie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, którą uzupełniają budynki gospodarcze i garażowe oraz funkcja gospodarcza. Brak jest jakiejkolwiek funkcji usługowej, tożsamej z funkcją planowanego obiektu. Organ wskazał, że dopuszczalne jest w tej sytuacji wprowadzenie innej funkcji jedynie gdy daje się ona pogodzić z funkcją istniejącą. W ocenie organu wprowadzenie funkcji stanowiącej uciążliwość jest niedopuszczalne i stanowi sprzeczność z funkcją istniejącą, prowadzenie warsztatu samochodowego może być uciążliwe w zabudowie mieszkaniowej, co potwierdza także wskazane przez organ orzecznictwo. W obszarze analizowanym nie istnieje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym dla planowanej inwestycji, teren inwestycji posiada dostęp do publicznej drogi powiatowej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1, co do kontynuowania funkcji; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 i 140 Kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego, ponad granice zakreślone w Konstytucji i naruszenie zasady swobodnego korzystania z nieruchomości; - art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie, a także na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że wyznaczenie obszaru analizowanego może być uzależnione od kilku czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie wielkości nieruchomości czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Na obszarze nie objętym analizą występują działki sąsiednie zabudowane w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji, nr: [...] (skup odpadów tworzyw sztucznych), [...] (zakład stolarski), [...] (stacja paliw), [...] (stolarnia), [...] (salon fryzjerski), [...] (sklep z odzieżą używaną), [...] (sklep spożywczy). W ocenie strony fakt, iż w analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa nie może stanowić negatywnej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, w szczególności, że nie chodzi o budowę nowego obiektu a jedynie o zmianę sposobu użytkowania. Gdyby organ wyznaczył obszar większy niż minimalny to na nieruchomościach sąsiednich możnaby wyróżnić zarówno funkcję mieszkaniową jak i usługową. Decyzją z dnia [...]2015., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 10 § 1, 40 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było to, że strony postępowania E. i R. B. winny w postępowaniu być reprezentowane przez ustanowionego pełnomocnika, a doręczenie decyzji przez Wójta nastąpiło bezpośrednio ww. stronom postępowania, co stanowi naruszenie art. 40 § 1 K.p.a. a w konsekwencji art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ poczynił obszerne rozważania dotyczące sposobu wyznaczania obszaru analizowanego z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa, specyfiki okolicy oraz interesu strony, dodatkowo organ przyjmując określony obszar analizy musi wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego a nie innego obszaru, przy czym nie może to być wyjaśnienie opierające się wyłącznie na wskazaniu § 3 rozporządzenia z 2003 r. Kolegium podkreśliło, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuowanie funkcji rozumie się też uzupełnienie dotychczasowej. W ocenie Kolegium Wójt [...] nie dysponował prawidłową analizą, i z uwagi na dowolnie wyznaczony analizowany dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Został naruszony art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie w przekonywujący sposób, że minimalne określone przepisami ww. rozporządzenia rozmiary obszaru analizy są wystarczające do oceny zachowania ładu przestrzennego. E. B. i R. B., reprezentowani przez radcę prawnego J. P., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]2015r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na uznaniu, że samo niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi stron przez organ, a doręczenie jej bezpośrednio stronom, stanowi naruszenie art. 40 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy w przypadku prawidłowego zastosowania powyższych norm nie mamy do czynienia z naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy i nie istniał żaden konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co naruszenie to nie może być samodzielną podstawą do uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co było bezpodstawne; - art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przy prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, polegającym na przyjęciu, że określenie sąsiedztwa działki, obszaru analizowanego, objętej projektową inwestycją zostało dokonane w sposób dowolny, automatyczny i minimalny, a nie w zgodzie ze specyfiką okolicy oraz, że organ I instancji ograniczył swoje uzasadnienie do stwierdzenia, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia, gdy w decyzji został określony obszar przekraczający minimum określone w ww. paragrafie, ponadto organ precyzyjnie określił przyczyny przyjęcia obszaru analizowanego, który był zgodny ze specyfiką okolicy; - poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003 r., poprzez uznanie, że w przypadku określenia obszaru analizowanego należy uzasadnić w przekonujący sposób, że minimalne, określone przepisami ww. rozporządzenia rozmiary są wystarczające, dla oceny zachowania ładu przestrzennego, w przypadku gdy według ugruntowanego orzecznictwa NSA ww. przepis nie wymaga aby w decyzji szczegółowo uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium, w sytuacji gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria przepisu, co doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania wyżej wskazanych norm, uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia; - naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niniejszy przepis zobowiązuje organ do dokonania obszernego uzasadnienia przyjęcia minimalnych granic obszaru analizowanego, gdy przy zastosowaniu prawidłowej wykładni taki obowiązek nie został narzucony przez ustawodawcę. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i pozostawienie decyzji organu I instancji w mocy oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...]2015r. Sąd oddali wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania K. i P. M. na rozprawie w dniu [...]2015 r. wnieśli o oddalenie skargi i utrzymanie decyzji SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek jej zarzuty tylko częściowo okazały się zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270, z późn.zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), dalej: "K.p.a.". Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Zgodnie z powyższym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). Mając na względzie istotę przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. w aspekcie rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że ww. przepisy zostały naruszone przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie SKO wskazało dwie przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej: - naruszenie art. 40 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu pierwszej instancji E. i R. B., zamiast ich profesjonalnemu pełnomocnikowi, co organ uznał za naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, - naruszenie przez Wójta [...] przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niedysponowanie prawidłową analizą z uwagi na dowolnie wyznaczony analizowany obszar, co dyskwalifikuje zdaniem Kolegium decyzję i całe przeprowadzone postępowanie administracyjne oraz art. 107 § 3 K.p.a. bowiem wyznaczając obszar analizowany nie uzasadniono w przekonujący sposób, że minimalne określone przepisami rozporządzenia z 2003r. rozmiary są wystarczające dla oceny zachowania ładu przestrzennego Przy czym, poza wskazaniem ogólnej wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie określania sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją, w zgodzie ze specyfiką okolicy, Kolegium nie wskazało jakie konkretne okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy. Wskazać przyjdzie, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...]2015r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy, została wydana po ponownym już rozpatrzeniu sprawy, na skutek uprzedniej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]2014r. Decyzja została poprzedzona dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której planowana jest inwestycja – dz. nr [...] w [...]. Na podstawie tej analizy organ pierwszej instancji ustalił, że nie został w sprawie spełniony wymóg kontynuacji funkcji w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 199, dalej jako "u.p.z.p."). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi [...]m, zatem zgodnie z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił wokół działki obszar analizowany wynoszący 3-krotność szerokości frontu działki w każdą ze stron od wszystkich granic działki (jako minimalna wartość określoną rozporządzeniem). Organ wskazał, że w rozpatrywanym przypadku szerokość obszaru analizowanego, wyznaczona zgodnie z rozporządzeniem jest wystarczająca dla przeprowadzenia jego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym odzwierciedla charakter zabudowy sąsiadującej z terenem wnioskowanym. Wójt wskazał nadto, że przy dokonaniu analizy uwzględniono zabudowę działek objętych częściowo granicami obszaru analizowanego, wykraczającą poza ten obszar. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, którą uzupełniają budynki gospodarcze i garażowe oraz funkcja gospodarcza. Brak w obszarze analizowanym jakiejkolwiek funkcji usługowej, zatem brak funkcji tożsamej z funkcją planowanego obiektu. Organ wskazał również na zasadę szerokiego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym zakresie rozważył czy planowana funkcja warsztatu samochodowego nie będzie kolidowało z funkcją występująca w obszarze analizowanym. Zdaniem organu pierwszej instancji możliwe jest wprowadzenie pewnych funkcji usługowych w obszarze w którym występuje tylko zabudowa mieszkalna i gospodarcza, gdy funkcja ta niezaprzeczalnie nie będzie kolidowała z funkcją mieszkaniową będzie nieuciążliwa i będzie służyła mieszkańcom działek sąsiednich jak sklep osiedlowy, przychodnia lekarska. Wprowadzenie funkcji stanowiących uciążliwość jest natomiast w takim obszarze niedopuszczalne jako sprzeczne z funkcją istniejącą. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, które winno być uzależnione od zróżnicowania funkcji na danym terenie wielkości nieruchomości czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Podkreślił, że na obszarze nie objętym analizą występują działki sąsiednie zabudowane w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji, nr: [...] (skup odpadów tworzyw sztucznych), [...] (zakład stolarski), [...] (stacja paliw), [...] (stolarnia), [...] (salon fryzjerski), [...] (sklep z odzieżą używaną), [...] (sklep spożywczy). W ocenie inwestora dominacja w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej nie może stanowić negatywnej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, nie chodzi bowiem o budowę nowego obiektu a jedynie o zmianę sposobu użytkowania. Gdyby organ wyznaczył obszar większy niż minimalny to na nieruchomościach sąsiednich możnaby wyróżnić zarówno funkcję mieszkaniową jak i usługową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poza wskazaniem wykładni przepisów art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia dotyczących ustalania obszaru celem poddawania analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi § 2 pkt 2 rozporządzenia), nie dokonało odniesienia tych norm do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z koniecznych warunków dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to aby, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga co do zasady zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powyższy wymóg ma zastosowanie, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2). Zgodnie z § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2003r. obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 rozporządzenia). Organ odwoławczy kwestionując prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, nie dokonał żadnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania zarówno obszaru analizowanego jak również terenu nieobjętego granicami obszaru analizy przyjętego za podstawę ustaleń organu pierwszej instancji (zgodnie z minimalnymi wymaganiami § 3 rozporządzenia). Kolegium nie wskazało na jakiej zatem podstawie uznało, że przyjęcie w okolicznościach sprawy określonej wielkości minimalnej obszaru analizowanego zgodnie z rozporządzeniem, stanowi uchybienie wskazanym przepisom postępowania. Wprawdzie organ pierwszej instancji zdawkowo wskazał, że ten obszar jest wystarczający, jednakże tego stwierdzenia nie podważył organ odwoławczy, nie przeprowadził dodatkowego postępowania, nawet nie odniósł się do charakterystyki zabudowy, rozproszenia, cech urbanistycznych terenu. Organ odwoławczy nie odniósł się również w jakikolwiek sposób do twierdzeń inwestora, który wszakże wskazał konkretne nieruchomości, użytkowane w konkretny sposób, jego zdaniem stanowiące działki sąsiednie wobec nieruchomości nr [...], które mogły i powinny stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji funkcji projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego obszaru analizowanego w przypadku jego powiększenia. Organ odwoławczy z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 107 § 3 K.p.a. nie przeprowadził własnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy załączników graficznych do analizy i decyzji, lecz wyłącznie na podstawie ogólnikowych twierdzeń skonstatował dowolnie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Pominął również argumentację uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji co do charakteru funkcji warsztatu samochodowego i związanych z takim obiektem uciążliwości, w kontekście rozważenia spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy na działkach sąsiednich. Obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z normy art. 136 K.p.a. w okolicznościach sprawy było zatem co najmniej dokonanie weryfikacji twierdzeń odwołującego, co do położenia wskazanych działek wobec jego nieruchomości, sposobu użytkowania oraz tego czy mogą być uznane za działki sąsiednie wobec jego nieruchomości przy zaprezentowanej przez organ prawidłowej szerokiej wykładni tego pojęcia. Zasadny jest zarzut skargi, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, rozpoznawanej przez organ odwoławczy wszakże na skutek P. M. (co zdaniem Sądu wymaga podkreślenia), wadliwe (nieskuteczne prawnie) doręczenie skarżącym decyzji organu pierwszej instancji nie stanowiło samodzielnie przesłanki do uchylenia tej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie poczynił wszakże żadnych ustaleń, wskazujących na to, że doszło tym samym do naruszenia prawa stron postępowania – E. i R. B. do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, ani że zostali oni pozbawieni tym samym swych praw. Podkreślenia wymaga, iż skarżący po doręczeniu im osobiście decyzji dysponowali możliwością wniesienia obrony swych praw wnosząc odwołanie od decyzji, w którym podnieśliby zarzut pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu. Tym bardziej, co zasadnie podniesiono w skardze, że decyzja organu pierwszej instancji jest dla skarżących korzystna, a postępowanie odwoławcze zainicjował inwestor czyli strona o spornym wobec skarżących interesie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie już powtórnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., uchylił się od rozpoznania sprawy i podjęcia próby wyjaśnienia jej okoliczności faktycznych, przed uchyleniem zaskarżonej odwołaniem decyzji i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bez wyraźnych wskazań. Podane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyny uchylenia decyzji nie są to, zdaniem Sądu, przyczyny uzasadniające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie organ odwoławczy powinien przeprowadzić we własnym zakresie, korzystając z przepisu art. 136 K.p.a. Uszło uwadze organu odwoławczego, iż zobowiązany był dokonać analizy okoliczności danej sprawy, w tym załączników graficznych znajdujących się w aktach w zakresie cech urbanistycznych terenu, charakterystyki zabudowy, analizy w jakiej odległości od obszaru analizowanego znajdują się wskazane w odwołaniu działki i czy, można je uznać w okolicznościach tej sprawy za działki sąsiednie, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., i czy charakter funkcji odpowiada wymogowi kontynuacji funkcji przez planowaną zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy. Należy wszakże co do zasady zgodzić się z organem pierwszej instancji, iż odmiennie kwalifikować w tym zakresie należałoby planowanie funkcji usługowej nieuciążliwej (np. handlową) od związanej z uciążliwościami dla sąsiedniej zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej. Na podstawie takiej analizy, o ile organ odwoławczy ustali, że w istocie w niniejszej sprawie, i z jakich konkretnie powodów, zachodzą przesłanki do odmiennego niż uczynił to organ pierwszej instancji określenia granic obszaru analizowanego, powinien wskazać, że dla prawidłowej analizy konieczne jest szersze ustalenie tego obszaru, które może prowadzić do odmiennych ustaleń co do braku spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. W takiej dopiero sytuacji zajdzie uregulowana w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanka do orzeczenia kasacyjnego, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w szczególności szersze ustalenie granic obszaru analizowanego i dokonanie prawidłowej analizy, wykraczałby poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 K.p.a. Nadto wobec sporu istoty sporu pomiędzy stronami postępowania administracyjnego, w takiej sytuacji konieczne jest umożliwienie im obrony ich praw w dwuinstancyjnym postępowaniu. W niniejszej sprawie przedwczesne i dowolne uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji i przekazanie sprawy ustalenia warunków zabudowy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...] przeczy ponadto zasadzie ekonomii procesowej, bowiem organ odwoławczy, nie wskazał nawet organowi pierwszej instancji konkretnie na czym polegał błąd w ustaleniu wielkości obszaru analizowanego i jak powinny przebiegać jego granice w niniejszej sprawie. Nie wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, żeby konieczny do wyjaśnienia na obecnym etapie sprawy jej zakres miał wpływ na jej rozstrzygnięcie, tym bardziej aby był to wpływ "istotny". Brak było podstaw do odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na [...] 2015r., o czym profesjonalny pełnomocnik skarżących został zawiadomiony w dniu [...]2015r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. [...] akt). Wniosek o odroczenie terminu rozprawy pełnomocnik wniósł do tut. Sądu dopiero [...]2015r., powołując się na kolidujący termin rozprawy przed Sądem Apelacyjnym w [...], o którym wszakże został zawiadomiony [...]2015r. (co wynika z dołączonego do wniosku zawiadomienia k. 45 akt sądowych). Pełnomocnik radca prawny, winien niezwłocznie powiadomić sąd o powstałej kolizji terminów wnioskując ewentualnie o odroczenie terminu, gdyby istniała przeszkoda w zapewnieniu stronom koniecznej reprezentacji. Nadto dysponował możliwością ustanowienia substytuta, z której skorzystał bowiem na rozprawie był zastępowany przez aplikanta radcowskiego. Mając na względzie powyższe okoliczności, w oparciu o treść art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 K.p.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.