II SA/Bd 835/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 15,40 zł (piętnaście złotych 40/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działający z upoważnienia Wójta Gminy Z. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych przez P. M. (skarżącego) świadczeń – specjalnych zasiłków celowych wypłaconych w okresie od [...] do [...] w łącznej wysokości 1050 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rzeczywista sytuacja dochodowa i majątkowa skarżącego nie uprawniała go do otrzymania specjalnego zasiłku celowego, który przysługuje w sytuacjach wyjątkowych pod względem natężenia lub dotkliwości niekorzystnych zjawisk, ponieważ we [...], uzyskał on dochód w łącznej wysokości 30 000 zł ze sprzedaży nieruchomości i dochodu tego nie ujawnił składając wniosek o świadczenia. W dniu [...] skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Przedstawił w nim w jaki sposób wydatkował uzyskaną ze sprzedaży działki kwotę – na uregulowanie różnych, pilnych zobowiązań finansowych i poprosił o dalszą pomoc oraz zrozumienie. Podkreślił, że zwrot pobranych zasiłków skomplikuje ponownie i tak trudną sytuację materialną jego rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało na treść art. 2, 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 11 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362), wywodząc następnie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż występują wyjątkowe okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za przyznaniem pomocy pomimo przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego, oraz że ocena ta znajduje potwierdzenie w treści ustaleń przedstawionych w motywach zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył w dniu [...] skargę na decyzję SKO z dnia [...], przedstawiając w niej argumenty dotyczące decyzji organu I instancji z dnia [...]. Wskazał między innymi, że powodem nie ujawnienia przez niego dochodu w wysokości 30 000 zł było niedoinformowanie w tej kwestii przez organ. SKO w odpowiedzi na skargę, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 54 § 3 ustawy z dnia 20.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako: ppsa, oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa". W uzasadnieniu decyzji SKO przyznało, że uszło jego uwadze to, że odwołanie skarżącego z dnia [...] dotyczy decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych świadczeń w formie specjalnych zasiłków celowych z pomocy społecznej, wypłaconych w wysokości 1 050zł, a nie decyzja, którą odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność. Rozpatrując to odwołanie SKO odniosło argumenty w nim zawarte do decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Jest to w ocenie SKO oczywista omyłka, którą ujawniono w wyniku weryfikacji decyzji własnej na skutek wniesionej skargi, co powoduje ziszczenie się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]. Tego samego dnia tj. [...] SKO wydało także, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa postanowienie, którym stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że zaskarżoną decyzję odebrała P. M. w dniu [...]. Wobec tego 14–dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał dla skarżącego z dniem [...]. Tym czasem skarżący złożył odwołanie w siedzibie organu w dniu [...], a więc po upływie terminu i nie wniósł o przywrócenie tego terminu w trybie art. 58 kpa. Powyższe uzasadniało zdaniem organu wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie SKO skarżący ponownie wyjaśnił na co przeznaczył kwotę 30 000zł, którą uzyskał ze sprzedaży nieruchomości, wnosząc o dalszą pomoc i zrozumienie, gdyż uzyskane pieniądze były w jego posiadaniu tylko przez chwilę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu z powodów, które sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na mocy przepisu art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że ustawą z dnia 3.12.2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2011r., Nr 6, poz.18) wprowadzono szereg istotnych zmian w procedurze administracyjnej. Między innymi zmianie uległa treść art. 16 § 1 kpa, w części zawierającej definicję pojęcia "decyzja ostateczna". Aktualnie decyzja ostateczna to nie tylko taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, ale także taka od której nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zmiana ta, obowiązująca od dnia [...], przesądziła o tym, iż decyzje, od których służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie są decyzjami ostatecznymi, co potwierdza tym samym "odwoławczy" charakter tego wniosku (tak A. Wróbel w Komentarzu do art. 16 kpa opublikowanym Lex/el. 2012r. ). Zgodnie z art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy między innymi od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Taką decyzją jest w niniejszej sprawie decyzja SKO z dnia [...] stwierdzająca nieważność decyzji własnej z dnia [...]. W świetle treści art. 16 kpa w zmienionym brzmieniu należy więc uznać, że decyzja ta na pewno w chwili jej wydawania nie była ostateczna. Jako taka nie eliminowała więc z obrotu prawnego decyzji z dnia [...], której nieważność stwierdzała. Przypomnieć należy, że decyzja unieważniająca wywołuje skutki - ex tunc w sferze materialnej i ex nunc – w sferze procesowej, od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności). Wskazać ponadto należy, że z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że SKO w dniu [...] wydało zarówno decyzję stwierdzającą nieważność decyzji własnej z dnia [...], którą rozpatrzyło odwołanie skarżącego z dnia [...] jak i postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] od decyzji organu I instancji z dnia [...]. Obydwa orzeczenia zostały doręczone skarżącemu łącznie, w dniu [...] (vide: z.p.o. podpięte do postanowienia SKO z dnia [...] – akta nieponumerowane). Wobec tego, że decyzja ostateczna SKO z dnia [...], jak to już powyżej stwierdzono, nie została skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności decyzją SKO z dnia [...], więc w chwili wydawania w dniu [...] przez SKO postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] w obrocie prawnym pozostawała decyzja SKO z dnia [...] rozstrzygająca merytorycznie odwołanie skarżącego z dnia [...]. Odwołanie skarżącego z dnia [...] zostało więc rozpatrzone przez SKO dwukrotnie i to poprzez wydanie orzeczeń istniejących jednocześnie w obrocie prawnym i sprzecznych ze sobą. Powyższe narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, a to zasadę praworządności (art. 6 kpa), zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) i zasadę trwałości decyzji (art. 16 kpa) - poprzez uznanie decyzji z dnia 20.07.2012 r. za ostateczną. Uznając, to za rażące naruszenie prawa, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art.126 kpa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania, jak w pkt 3 sentencji zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie ustalić czy i kiedy decyzja z dnia [...] się uostateczniła i dopiero wtedy podjąć kroki w celu prawidłowego rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia [...]. W tym miejscu koniecznym jest zasygnalizowanie, że uznanie przez SKO, iż skarżący przekroczył termin z art. 129 § 2 kpa do złożenia odwołania było co najmniej przedwczesne. Jak wynika bowiem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji z dnia [...], a co nie jest w sprawie sporne, doręczenie zostało dokonane do rąk P. M. (vide: k – 79 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych jak i z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu [...] wynika natomiast, że P. M. jest córką byłej konkubiny skarżącego czyli nie jest z nim ani spokrewniona, ani spowinowacona (art. 61 ze zn. 7 i art. 61 ze zn. 8 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Ponadto nie prowadzi ze skarżącym wspólnego gospodarstwa domowego. Nie można jej zatem uznać za domownika skarżącego w rozumieniu art. 43 kpa. Status "domowników" adresata pisma (art. 43 kpa) mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy lub sublokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo. W przeciwnym razie osoby takie należy traktować jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania, względnie izby w jego mieszkaniu – tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13.11.1996 r., sygn. akt III RN 27/96 , lex 29121; przytoczonym z aprobującym komentarzem przez A. Wróbel w Komentarzu aktualizowanym do art. 43 kpa – Lex/el. 2012; które to stanowisko sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Tymczasem P. M. została uznana zarówno przez doręczyciela jak i przez SKO za domownika skarżącego. Termin do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] liczono więc w stosunku do skarżącego od dnia, w którym ona odebrała decyzję, co w świetle powyższego należy uznać za nieprawidłowe i negatywnie wpływające na prawa skarżącego.