II SA/Bd 835/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej powoływanej jako "u.ś.r.") po rozpoznaniu odwołania T. S. (dalej "Skarżący") uchyliło decyzję Prezydenta G. z [...] kwietnia 2021r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021r. Skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem E. S.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021r. Prezydent G. negatywnie rozpoznał ww. wniosek i odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, powodem wydania decyzji odmownej jest brak spełnienia kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji T. S. powołał się na okoliczność sprawowania opieki nad ojcem - co uniemożliwia jemu podjęcie zatrudnienia. Podkreślił też, że jego ojciec jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania SKO wydało opisaną na wstępie decyzję SKO - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2014r. sygn. akt K 38/13 i orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wyjaśniło, że nie można było oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na uznaniu, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., mimo że niepełnosprawność ojca Skarżącego nie powstała w okresie wskazanym w tym przepisie. W tej sytuacji wątpliwości Kolegium wzbudził brak ustaleń organu I instancji co do pozostałych przesłanek, od których uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie organ ten wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem okoliczności o których mowa w art. 17 ust. 1a i ust. 5 u.ś.r., które powinny być przedmiotem wywiadu środowiskowego celem ustalenia bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciwie od ww. decyzji SKO T. S. zakwestionował jej prawidłowość, wskazując na okoliczności dotyczące stanu zdrowia ojca, zakresu sprawowanej przez niego opieki nad ojcem. Skarżący wyraził przekonanie, że samo ustalenie niezdolności ojca do samodzielnej egzystencji uzasadnia konieczność przyznania jemu świadczenia pielęgnacyjnego i uznał, że działania podjęte przez Kolegium zmierzają do ponownego wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta G. odmawiającą przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sprzeciw wniesiony został na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy powyższym zasadom nie uchybił. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco omówiono uchybienia organu I instancji. Zdaniem Sądu, Kolegium w sposób należyty wykazało naruszenie przez organ I instancji przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w związku z przepisem prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyjaśniono trafnie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. Słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, że w obecnej sytuacji prawnej, a zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to niedopuszczalność oparcia decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (vide: wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 – dostępne na stronie jw.). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie Sąd ponownie wyjaśnia, że wydanie decyzji kasacyjnej jest obowiązkiem organu odwoławczego w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Wydając taką decyzję organ odwoławczy co do zasady nie wypowiada się na temat wykładni przepisów prawa materialnego, przyjętej przez organ pierwszej instancji, chyba że jest to konieczne dla dokonania oceny zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku zweryfikowanie, w niezbędnym zakresie, trafności przyjętego przez organ I instancji rozumienia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, motywy prawne jak i faktyczne ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO odpowiadają treści art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wykazało należycie, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie ma charakter przedwczesny, bowiem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Kolegium zawarło w uzasadnieniu niezbędne wytyczne, aby organ I instancji zastosował się do przedstawionej oceny prawnej i przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające pod kątem weryfikacji czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem wyrażonej w decyzji kasacyjnej wykładni art 17 ust. 1b u.ś.r. Z tych przyczyn za niezasadne należy uznać podniesione w sprzeciwie zarzuty, które w zasadzie koncentrują się na zakwestionowaniu trafności wskazań sformułowanych co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sprzeciw wniesiony przez Skarżącego jest zatem powodowany poczuciem zaniepokojenia strony co do dalszych kierunków postępowania. Sąd ma świadomość, że rozstrzygnięcie, którego istotą jest przekazanie sprawy do dalszego procedowania, może niekiedy wywoływać obawę, że w istocie – w odleglejszej perspektywie – otwiera się droga do wydania określonego rozstrzygnięcia, którego osoby składające sprzeciw z reguły nie chcą dopuścić (na przykład kolejnej decyzji odmownej). Wyjaśnić więc wypada, że decyzja kasacyjna nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą – nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w istotnym zakresie i przeprowadzenie jego ponownej kompleksowej oceny. W rozpoznawanej sprawie – co istotne – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie przeprowadził żadnego dowodu. (tu na marginesie: znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w aktach organu I instancji m.in. w postaci wywiadu środowiskowego zgromadzony został już po wydaniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej). Tymczasem - wbrew stanowisku Skarżącego - prawidłowe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, pozwalające na jej merytoryczne rozstrzygnięcie wymaga wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Z uwagi zaś na wynikające z zasady dwuinstancyjności konsekwencje dla zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji – w sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To zaś spowodowało konieczność oddalenia sprzeciwu jako niezasadnego. Z tych motywów sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. W myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.