II SA/Bd 84/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021r. J. Z. (skarżąca) zwróciła się do Burmistrza K. o zatwierdzenie podziału działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w S. , gmina K. według załączonych map z projektem podziału. 2. Decyzją z dnia [...] września 2021r. Burmistrz K. odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych w S. gmina K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki [...] o powierzchni 0,0880 ha i działki [...] o powierzchni 0,3648 ha oraz działki [...] o powierzchni 0,1679 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że proponowana przez skarżącą obsługa komunikacyjna dla wydzielonych działek nr [...] jest niezgodna z zapisami rozdziału 3 § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "S.". Ponadto powołując się na art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1990 ze zm. – dalej "u.o.g.n.") organ wskazał, że zaproponowany podział nieruchomości działek ewidencyjnych nr [...] i [...] nie jest możliwy, ponieważ wydzielone po podziale działki nr [...] nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej. 3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że Burmistrz K. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]. Po przedłożeniu stosownej dokumentacji skarżąca uzyskała odmowę podziału powyższych działek. W jej ocenie uzasadnienie decyzji organu I instancji było wadliwe. 4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał treści art. 93 ust. 3 u.o.g.n. oraz obszerny fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 243/10. Następnie organ stwierdził, że zaproponowany podział nieruchomości z działek ewidencyjnych nr : [...] położonych w S. gm. K. nie jest możliwy, ponieważ wydzielone po podziale działki nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej. 5. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 107 § 3, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez nie ustosunkowanie się w decyzji do prośby zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2021r. (data wpływu do urzędu) o uwzględnienie służebności gruntowej o której mowa w art. 99 u.o.g.n., - art. 79a § 1 k.p.a. poprzez brak pouczenia, że zdaniem organu nie została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.o.g.n.). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do propozycji rozwiązania obsługi komunikacyjnej przedstawionej w piśmie z dnia [...] czerwca 2021r. i całkowicie pominął kwestię ewentualnego uregulowania dostępu do drogi publicznej na podstawie art. 99 u.o.g.n., tj. poprzez ustanowienie w przyszłości służebności gruntowych. Ponadto w ocenie skarżącej w świetle art. 79a k.p.a. organ powinien ją pouczyć, że niespełnienie lub niewykazanie ściśle określonych przesłanek może uzasadniać wydanie decyzji niezgodnie z żądaniem strony. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. decyzji ostatecznych przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. 8. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych w S. gmina K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki [...] o powierzchni 0,0880 ha i działki [...] o powierzchni 0,3648 ha oraz działki [...] o powierzchni 0,1679 ha. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Nie sprowadza się tylko do potwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła środek odwoławczy, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe wynika z art. 138 k.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Właściwe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty. Powyższe obowiązki organu odwoławczego implikują następnie konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji tego organu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do całokształtu zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania do czego obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. W ocenie Sądu tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona także naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją podnoszoną przez stronę skarżącą, to wynik tego postępowania byłby inny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium po przywołaniu treści art. 93 ust. 3 u.o.g.n. oraz obszernego fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 243/10 stwierdziło, że zaproponowany podział nieruchomości z działek ewidencyjnych nr : [...] położonych w S. gm. K. nie jest możliwy, ponieważ wydzielone po podziale działki nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 oraz art. 99 u.o.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że co do zasady formułują generalny zakaz takiego dzielenia nieruchomości, który prowadziłby do powstania nowych działek niemających dostępu do drogi publicznej. Zakaz ten nie ma jednak zastosowania w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6, czyli takich, które mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W pozostałych przypadkach podział nieruchomości z wydzieleniem działek nieprzylegających do drogi publicznej jest dopuszczalny pod warunkiem, że wskazany zostanie sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla każdej z nowopowstałych działek. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę (dostęp bezpośredni). Jeśli jednak taka możliwość nie zaistnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości działki (działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek. Ustanowienie takiej służebności jest natomiast sprawą cywilną, która co do zasady winna być przedmiotem porozumienia pomiędzy właścicielami odpowiednich nieruchomości. W przypadku braku możliwości osiągnięcia takiego porozumienia, kwestia możliwości ustanowienia na konkretnej nieruchomości tzw. służebności drogowej (drogi koniecznej – art. 145 k.c.) może być rozstrzygnięta jedynie na drodze postępowania przed właściwym sądem powszechnym (art. 626 k.p.c.). Ustanowienie służebności drogowej nie należy więc do kompetencji organu administracji publicznej i dlatego nie może zostać dokonane w drodze władczego rozstrzygnięcia tego organu. W decyzji administracyjnej wydawanej zgodnie z art. 99 u.o.g.n. umieszcza się tylko zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu. Zamieszczone w ustawie zastrzeżenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu należy zatem odnosić do chwili, kiedy działki te będą zbywane. W chwili zatwierdzania podziału faktyczny dostęp działek wydzielanych do drogi publicznej nie musi być zapewniony, ale ich zbycie innej osobie możliwe będzie tylko przy jednoczesnym zapewnieniu ich faktycznego dostępu do drogi publicznej (bezpośredniego lub pośredniego) (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 1495/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Lu 466/12). Art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n. wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 454/19). 9. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w toku prowadzonego postępowania w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2021r. w piśmie z dnia [...] czerwca 2021r. wskazała propozycję rozwiązania obsługi komunikacyjnej dla wydzielanych działek (ustanowienie stosownych służebności). W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie uzasadnił swojego - negatywnego dla strony - stanowiska wyrażonego na podstawie art. 93 ust. 3 u.o.g.n. Organ odwoławczy, jak to zostało już wskazane wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał jedynie treści art. 93 ust. 3 u.o.g.n. oraz obszerny fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 243/10 stwierdzając, że zaproponowany podział nieruchomości nie jest możliwy, ponieważ wydzielone po podziale działki nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej. Organ w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie wskazywany przez skarżącą w piśmie z dnia [...] czerwca 2021r. pośredni dostęp do drogi publicznej o którym mowa w art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.o.g.n. nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.o.g.n., skoro w świetle powyższej regulacji za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Ponadto wskazania wymaga, że Burmistrz K. w decyzji z dnia [...] września 2021r. odmawiając zatwierdzenia podziału nieruchomości wskazał, że proponowana przez skarżącą obsługa komunikacyjna dla wydzielonych działek nr [...] jest niezgodna z zapisami rozdziału 3 § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "S. ". Kolegium rozpatrując odwołanie w ogóle nie odniosło się do powyższego stwierdzenia organu I instancji. Brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do powyższych kwestii jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia istotnego. Nie mieści się bowiem w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który bez odniesienia się do istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń co do meritum, ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zaproponowany podział nieruchomości nie jest możliwy, ponieważ wydzielone po podziale działki nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń ani rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Ograniczył się jedynie do przywołania przepisu art. 93 ust. 3 u.o.g.n. oraz fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 243/10. Uchybienia powyższe skutkują również naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny tej sprawie nie został wyjaśniony ani wnikliwie ani wszechstronnie. Wskazać należy, że Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem (art. 3 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż nie jest rolą Sądu zastępowanie organu w wydawaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., II FSK 1067/09). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy powinien, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi, w decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., odnieść się do podnoszonych przez stronę argumentów i ustalić wszystkie niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności tak, aby Sąd miał następnie możliwość dokonania ich weryfikacji. Mając powyższe na względzie stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd rozstrzygnął na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.