II SA/Bd 841/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Firmy A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika J. M., M. O., S. O., uchyliło decyzję Wójta Gminy J. W. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów Ośrodka Wypoczynkowego sezonowego na całoroczny z funkcją mieszkalną na działce nr [...] w P. gm. J. W. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że działka na której przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczono treść przepisów wskazujących warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego trafne są zarzuty odwołania dotyczące wymogu ochrony interesów osób trzecich, w szczególności dostosowanie poziomu planowanej zabudowy do poziomu domków znajdujących się na działkach sąsiednich oraz ograniczenie obiektom sąsiednim dostępu do światła. Nie zachowano wymogów wskazanych w § 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w § 13 i 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji prowadząc postępowanie nie poczynił dostatecznych ustaleń w tym zakresie i nie wyjaśnił sytuacji faktycznej i prawnej w przedmiotowym zakresie. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie wyjaśniło kwestii dostosowania poziomu planowanej zabudowy do poziomu domków znajdujących się na działkach sąsiednich i dostępu do światła. Nie wskazano na żadne ustalenia, ani też dowody, które mogłyby stanowić podstawę ustaleń. Nie podzielono natomiast zarzutu odwołania co do braku uzgodnień projektu decyzji z wojewodą, a tym samym naruszenie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienie takie zostało dokonane. SKO przypomniało także o konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym stadium. Skargę na powyższą decyzję złożyła "S." Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako zapadłej z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy należy przeprowadzić analizę wpływu planowanych budynków na sąsiednie zabudowania oraz dostępu światła do budynków sąsiednich, podczas gdy kwestia ta nie powinna być rozstrzygana w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w toku postępowania o pozwolenie na budowę oraz z naruszeniem art. 7 prawo budowlane przez przyjęcie, że warunki techniczne określone dla nowo planowanych budynków winny być określone w decyzji o warunkach zabudowy przestrzennej, podczas gdy powyższe warunki techniczne winny być określone w toku uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że argumentacja SKO oparta jest na błędnych przesłankach. SKO przyznało, że decyzja o warunkach zabudowy jest co do zasady wydana prawidłowo. Została sporządzona przez osobę uprawnioną, obejmuje wszystkie wymagane prawem elementy i uzgodnienia. Jedynym brakiem w opinii SKO jest brak oceny wysokości planowanych budynków do otoczenia i ich wpływ na ograniczenia dostępu do światła. Decyzja jest prawidłowa szczególnie z uwagi na fakt, że treść decyzji spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO wydając decyzję uchylającą nie uwzględniło w sposób zasadniczy charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przyjętą praktyką oraz zasadami prawa decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter ogólny. Decyzja to określa jedynie zasady jakim będzie podlegał projekt budynku. Dopiero projekt ten będzie podstawą do uzyskania w odrębnym postępowaniu pozwolenia na budowę. Projekt budynku niejako wypełnia swoją treścią ramy określone w decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy określa szczegółowo elementy jakie powinien zawierać projekt budynku. Określa zarówno maksymalną wysokość budynku, szerokość elewacji, udział planowanego budynku w działce, kształt dachu oraz obowiązek uzyskania wymaganych prawem uzgodnień. Są to jasno zarysowane ogóle wymogi jakie musi spełniać projekt budynku, by uznać go za odpowiadający otoczeniu działki na której ma stanąć. Szczegółowe analizy wpływu planowanego budynku powinny być dopiero sporządzone w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Stanowisko takie jest utrwalone i wielokrotnie było prezentowane w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. IV SA/Wa 650/04, w którym sąd stwierdził, ze "organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światłą, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę." Podobnie w wyroku z dnia 3 września 1997 r. (sygn. IIIRN 35/97) Sąd Najwyższy stwierdził, że "decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany." Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które powołuje się SKO, zostało wydane na mocy dyspozycji ustawowej znajdującej się w art. 7 ustawy prawo budowlane. Oznacza to, że zapisy w.w. rozporządzenia mają zastosowanie do procedur określonych w tej ustawie. Oznacza to, że regulacje te mają zastosowanie przy wydaniu pozwolenia na budowę, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy. Oparcie więc decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy na przepisach odnoszących się do prawa budowlanego jest błędne i stanowi naruszenie prawa materialnego. Skarżąca uważa, że decyzja SKO winna zostać uchylona, postępowanie odwoławcze powtórzone, a w jego efekcie decyzja Wójta Gminy J. W. powinna zostać utrzymana w mocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparta jest na przepisie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie na przepisach prawa materialnego, które wymieniono w skardze. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje warunek, który musi zaistnieć aby można uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Tym warunkiem jest to, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." Przekazując sprawę organ ten winien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja została oparta o przepisy procesowe nie można dopuścić się naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie miały zastosowania w sprawie. Skarżącej chodziło zapewne o poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Należy nadmienić, że wady materialnoprawne decyzji nie dają podstawy organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy (K.p.a. komentarz B. Adamiak / J. Borkowski 6 wydanie str. 600). Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1267 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę w niniejszej sprawie ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów proceduralnych i ustrojowych, przy czym sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy podnieść następujące okoliczności. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej ustawą) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowanie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. "Z brzmienia omawianego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy. Istota zasady dobrego sąsiedztwa, w myśl nowej regulacji polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem możemy o niej mówić tam, tam gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu." (patrz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wydaw. C.H. Beck, W-wa 2004, str. 499). W ślad za komentatorami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy opowiedzieć się za szerokim rozumieniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. "Szerokie" ujęcie daje możliwość realizacji celu, jaki dzięki zasadzie dobrego sąsiedztwa ma być osiągnięty, a jakim jest zachowanie dotychczasowych układów urbanistycznych. W ocenie Sądu, przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 ustawy należy mieć na uwadze przede wszystkim interpretację celowościową i szerokie ujmowanie wskazanych warunków. Z art. 1 ustawy wynika, że przy jej stosowaniu, za podstawę działań, przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. "Ład przestrzenny", w myśl ustawowej definicji, to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu, analiza funkcji i celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada wymogom wskazanego rozporządzenia. Uwagi Sądu dotyczą następujących kwestii: 1. zamierzenie inwestycyjne nie jest określone precyzyjnie; należy ustalić i określić w jakim zakresie ma być planowana zabudowa, a w jakim przebudowana, 2. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W sprawie obliczono średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu intensywność zabudowy określono na 0,13 do 0,35, co stanowi średnio 0,22. W decyzji intensywność zabudowy określono na 0,20. Kierując się interpretacją celowościową w przypadku zabudowy wskaźnik ten winien uwzględniać już istniejącą zabudowę, 3. Szerokość elewacji frontowej nie będzie miała znaczenia przy nadbudowie, natomiast ma znaczenie przy rozbudowie. Bierze się pod uwagę szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, przez którą należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny zjazd lub wejście na działkę. Brak w tym zakresie stosownych ustaleń, w szczególności czy planowania rozbudowa wpłynie na szerokość elewacji frontowej, 4. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym zakresie trafnie stwierdziło, że nie poczyniono w tej sprawie żadnych istotnych ustaleń. Należy zatem ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy (§ ust. 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia), 5. Na geometrię dachu, stosownie do § 8 rozporządzenia składają się: kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Ustalenia w tym zakresie zawarte w analizie funkcji... są nader skromne i ograniczają się do stwierdzenia, że dachy są dwu lub wielospadowe. Analizę tą należy, rozszerzyć tak, aby spełniała wymagania § 8 rozporządzenia. Oceniając zaskarżoną decyzję należy zatem stwierdzić, że postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje natomiast z powodu niepodzielenia przez Sąd poglądów SKO, co do konieczności uwzględnienia w warunkach zabudowy warunków technicznych, w tym uwzględnienia § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 670 ze zm.). Sąd podziela w tym zakresie argumentację zawartą w skardze. Ochrona interesu osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przyjmować działań właściwych ochronie tych interesów na etapie pozwolenia na budowę. Nie można zatem określić wymagań ochrony interesów osób trzecich w tak szczegółowy i konkretny sposób, jak w pozwoleniu na budowę. Zwłaszcza nie można w załączniku graficznym określić formy architektonicznej projektowanego obiektu i jego obrysu na gruncie, rozstrzygając w ten sposób o odległościach między budynkami sąsiednimi, naświetleniem słonecznym wentylacją tych budynków (wyrok NSA z 28 maja 1997 r. II SA/Wr 1008/06). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie w jakim nie jest objęta nakazem regulacji prawa budowlanego. W skardze trafnie podniesiono, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało wydane na mocy dyspozycji ustawowej znajdującej się z art. 7 ustawy prawo budowlane. Szczegółowe zapisy tego rozporządzenia wiążą organ kompetentny do wydania decyzji na mocy ustawy prawo budowlane. Należy dodać, że z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki innego postępowania administracyjnego (o pozwoleniu na budowę) są wymagane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu prowadzonym przez inny organ. Uzasadnia to na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji.